【科技导报】“一带一路”防灾减灾国际合作的战略思考 2020-11-11.pdf

www.kjdb.org 科技导报 2020，38（16） 29 “一带一路”防灾减灾国际合作的战略 思考 葛永刚 1,3，崔鹏 1,2,3*，陈晓清 1,3 1. 中国科学院·水利部成都山地灾害与环境研究所，中国科学院山地灾害与地表过程重点实验室， 成都 610041 2. 中国科学院地理科学与资源研究所陆地表层格局与模拟院重点实验室，北京 100101 3. 中国科学院青藏高原地球科学卓越创新中心，北京 100101 摘要 分析了“一带一路”沿线国家在信息共享与减灾合作机制、防灾减灾能力与基础、灾害 机理与防灾减灾技术研发、灾害风险评估与防控方面的现状和存在的问题，提出了“一带一 路”防灾减灾国际合作对策建议：构建包容、共享、高效、科学的“一带一路”防灾减灾国际合 作机制；推进“一带一路”防灾减灾行动计划，提高沿线国家防灾减灾能力；构建“一带一路” 重大工程灾害风险防控机制与模式，巩固“一带一路”建设成效；建设“一带一路”防灾减灾科 技创新平台，提升沿线国家减灾科技能力；设立“一带一路”防灾减灾人才计划，持续提供“一 带一路”智力支撑。 关键词 一带一路；自然灾害；风险防范；综合减灾 当前，世界正经历百年未遇之大变局，中国正 贸易保护主义抬头的国际形势下， “一带一路”倡议 处于中华民族伟大复兴进程的关键时刻。 “ 一带一 已成为引领全球开放合作、改善全球治理体系、促 路”倡议是新时代党中央、习近平总书记统筹国际 进全球共同发展繁荣和构建人类命运共同体的中 国内形势做出的重大决策，事关“两个一百年目标” 国方案，成为世界各国共同的“机遇之路”和“繁荣 和“中国梦”的实现。2013 年以来， “ 共商、共建、共 之路”。经过沿线国家共同努力， “ 一带一路”建设 享”原则和“和平、发展、合作、共赢”理念得到国际 已从总体布局的“大写意”阶段向精谨细腻的“工笔 ，已有 127 个国家和 29 个国际 画”阶段转变，坚持高质量发展，实现高标准、惠民 社会的广泛支持 [1-2] [3] 组织参与“一带一路”建设 。近年来，在单边主义、 生与可持续目标成为“一带一路”建设的必然要求。 收稿日期：2020-08-05；修回日期：2020-08-17 基金项目：中国科学院国际合作局对外合作重点项目（131551KYSB20160002），中国科学院学部咨询评议项目（2016ZWH030A-030） 作者简介：葛永刚，研究员，研究方向为泥石流灾害形成机理与规律，电子信箱：gyg@imde.ac.cn；崔鹏（通信作者），中国科学院院士、研究员， 研究方向为山地灾害理论和减灾技术，电子信箱：pengcui@imde.ac.cn 引用格式：葛永刚, 崔鹏, 陈晓清 .“一带一路”防灾减灾国际合作的战略思考[J]. 科技导报, 2020, 38(16): 29-34; doi: 10.3981/j.issn.10007857.2020.16.003 30 www.kjdb.org 科技导报 2020，38（16） 但是， “一带一路”建设涉及全球地震、地质灾害、气 《2030 年可持续发展议程》和《2015—2030 年仙台 象灾害、洪旱灾害、海洋灾害与森林火灾等自然灾 减灾框架》计划的攻坚区，防灾减灾是沿线国家的 害活跃区与高风险区，风险防控与防灾减灾是沿线 “最大公约数”。当前，在气候变暖、地震活跃和人 大多数国家必须共同面对、共同关注的重大民生与 类活动加剧共同作用下，自然灾害呈现大规模、大 发展问题，事关沿线国家和普通民众的安全和切身 范围、高发、群发，且复合、链生效应显著，风险持续 利益，是“民心相通”工程和“人类命运共同体”建设 增大等特点，风险防控与防灾减灾成为“一带一路” 良好的契入点，是“一带一路”建设成功与否的重要 沿线大多数国家必须共同面对的重大民生与发展 影响因素。 问题。 “一带一路”建设涉及大量基础设施和交通、通 1 “一带一路”自然灾害风险防范与 综合减灾的重大意义 信、能源等重大工程项目。据国务院发展研究中心 参与“一带一路”建设的 127 个国家来自亚州、 年 10 年间，中国在“一带一路”沿线国家投资总额 非州、欧州、美州和大洋洲，涉及全球地震、地质灾 害、洪旱灾害、气象灾害、森林火灾和海洋灾害等自 估算，2016—2020 年， “ 一带一路”基础设施投资需 求超过 10.6 万亿美元，中金公司估算，2015—2025 高达 1.6 万亿美元。 “ 一带一路”基础设施和重大工 程单体项目投资动辄数十亿、甚至上百亿、数百亿 然灾害活跃区和高风险区。 “一带一路”沿线大多数 元，工程项目往往涉及在地震活跃带、灾害高发区 国家为欠发达国家和发展中国家，经济、社会、科技 和欠发达国家集中区规划部署，频繁发生的自然灾 与教育发展水平有限，自然灾害是社会经济发展缓 害是境外投资和工程安全及区域发展的重大威胁。 慢、民生艰难、甚至政局不稳的重要原因。频繁发 科学防控自然灾害风险，既可保障中国境外投资和 生的地震、台风、风暴潮与海啸是印度尼西亚、菲律 工程建设安全，又能促进沿线国家社会经济持续发 宾、智利等国经济社会发展受阻的重要因素；孟加 展和民心相通，顺利推进“一带一路”建设。 拉、印度、泰国、巴基斯坦、巴西等国家频遭大洪水 开展“一带一路”沿线国家自然灾害风险防控 的威胁；洪水、干旱往往是许多非洲国家经常面临 和防灾减灾国际合作，提升沿线国家防灾减灾能 的重大威胁，也是部族冲突和政局不稳的重要因 力，促进区域可持续发展与联合国发展目标一致， 素。1970 年 11 月，孟加拉湾特大风暴潮造成恒河 符合构建人类命运共同体理念，符合沿线各国社会 年 12 月 26 日，印尼发生 8.9 级地震、海啸波及东南 景，是打造“民心相通”工程和构建“人类命运共同 三角洲约 30 万人死亡，100 多万人无家可归；2004 经济发展的内在需求，符合“一带一路”倡议发展愿 亚、南亚和东非多国，共造成近 30 万人死亡、7966 体”的重要抓手，意义重大。 南亚国家频繁遭受地震、台风、风暴潮和海啸威胁， 2 “一带一路”沿线国家自然灾害 防灾减灾现状与存在问题 人失踪、超过 100 万人无家可归；近 10 年来东南亚、 中国、巴基斯坦、尼泊尔、伊朗、阿富汗、土耳其、智 利频繁遭受强震和巨型地质灾害及其次生灾害链 威胁，是“一带一路”沿线受灾最严重的区域[4]。据 “一带一路”沿线国家尽管通过联合国、国际组 国际灾害数据库统计， “一带一路”沿线发展中国家 织及政府间双边、多边协调开展了一系列的防灾减 灾害损失是全球平均值的 2 倍以上，因灾人员死亡 灾国际合作，取得了一定的成果和成效，但受多种 率远大于全球平均水平，南亚、东南亚和非洲国家 因素制约，难以满足防灾减灾的现实需求，主要存 甚至是全球平均水平的 10 倍，是全球自然灾害损 在以下问题。 灾 能 力 等 条 件 限 制 ，沿 线 大 多 数 国 家 是 联 合 国 科学高效应对重大灾害，难以支撑“一带一路”建设 失最严重的地区。受经济社会发展水平和防灾减 1）缺乏信息共享与国际减灾合作机制，不能 科技导报 2020，38（16） www.kjdb.org 31 与区域可持续发展。 “一带一路”沿线经常发生特大 展[5]，促进防灾减灾技术“走出去”，快速提升“一带 地震、洪水、旱灾、地质灾害、风暴潮、海啸、森林火 一路”沿线国家防灾减灾基础与能力，是迫切需要 灾等跨境灾害，受灾范围往往涉及多个国家，灾害 解决的现实问题。 信息共享与多国联动是高效科学减灾的重要保障。 3）沿线重大灾害机理与防灾减灾救灾技术研 目前， “一带一路”重大自然灾害防灾减灾基本由当 究仍属学科前沿甚至研究空白，防灾减灾与重大工 事国单独完成，信息不能共享，难以满足重大灾害 程风险防控亟需弥补科技短板。 “一带一路”建设涉 国际援助、跨境灾害协同防控和“一带一路”重大工 及喜马拉雅、兴都库什、喀喇昆仑、安第斯、阿尔卑 程灾害防控的需求，容易造成重大灾害损失与人员 斯等全球大部分山系、高原及复杂气候区，类似汶 伤亡。2015 年尼泊尔地震、2011 年泰国大洪水、 川地震、印尼地震海啸和南亚跨境洪水的重特大地 2004 年的印度尼西亚地震海啸、2000 年西藏易贡 震、地质灾害、洪旱灾害、气象灾害、森林火灾和海 巨型滑坡堰塞湖等灾害都造成重大损失与人员伤 洋灾害等及其次生灾害异常突出，是造成重大人员 亡，涉灾国家灾害信息共享与多国协调的国际减灾 财产损失的主要原因。然而沿线国家防灾减灾救 机制缺乏是重要因素。面对频发的重大跨境灾害 灾理论与技术研究薄弱，对于地球内外动力过程演 和一国难以应对的巨型灾害，亟需共同建立协调、 化与重大自然灾害发生演化过程，探索区域重大自 联动、高效的国际减灾合作模式与机制，开展全方 然灾害孕育发生机理的工作较少，还未形成重大自 位、多渠道减灾国际合作，提升各国防灾减灾能力， 然灾害风险防控与综合减灾的技术体系。极端天 促进民生安全与区域可持续发展。 气、强震、工程扰动等多因子耦合作用下巨型灾害 2）“一带一路”沿线国家防灾减灾基础与能力 及复合链生灾害形成、演化与防治研究仍是防灾减 薄弱，无法支撑民生安全和工程设施安全保障的需 灾的学科前沿，甚至是防灾减灾研究的空白。当 要。沿线大多数国家经济发展水平低，科研基础和 前，特殊自然环境条件下重大自然灾害及其复合链 积累薄弱，孕灾环境、灾害本底与观测数据极为缺 生灾害形成机理与防灾减灾关键技术缺乏，是“一 乏，防灾减灾理论与技术研究严重不足，科技支撑 带一路”风险防控与防灾减灾的科技瓶颈[6]。 缺位，灾害损失巨大。同时，沿线国家国情复杂、灾 4）“一带一路”重大工程规划建设尚未开展系 害类型多样、活动特征差异巨大、社会经济与风险 统的灾害风险评估，投资风险难以管控，容易造成 管理体制机制差异化明显，适应灾害风险防控与工 重大损失和国际影响。 “ 一带一路”倡议实施以来， 程安全防护的理论与技术体系尚未形成，大多数国 风险防控主要集中在地区战争风险、地缘政治风 家现有基础资料和防灾减灾技术不能有效支撑基 险、金融风险、宗教文化风险的分析、评估与防控， 础设施与重大工程规划建设与安全运营。以巴基 还未开展“一带一路”国别和地区自然灾害风险评 斯坦为例，全国的地质构造图比例尺是 1∶100 万， 估，严重影响重大工程规划布局，甚至影响中国外 只有中巴经济走廊沿线有 1∶20 万图件，难以满足 交政策与策略制定。受控于沿线国家偏弱的灾害 减灾需求；北部山区的气象监测点稀少，还缺乏实 风险防控能力， “一带一路”在建与规划建设的重大 时传输功能，无法实时获取激发灾害的雨量数据； 基础设施和重大工程大多没有开展系统性、精细化 整个国家缺乏布局合理、科学高效的防灾减灾救灾 的灾害风险评估，没能超前、精准识别潜在灾害风 体系。 “一带一路”沿线绝大多数发展中国家防灾减 险，难以支撑工程方案比选决策与工程灾害防治措 灾基础和能力薄弱，面临与巴基斯坦类似的困境。 施布局，可能造成巨大的经济损失和国际影响[6]。 因此，如何充分利用中国在自然灾害风险防控和防 例如，因对缅甸米松电站因灾规划阶段对政治风 灾减灾领域取得的理论和技术优势，强化对地观 险、灾害风险、环境风险及民族文化风险估计不足 测、高分辨率遥感、导航定位、通信技术、地理信息 而被迫停工，迄今不能复工，损失数十亿美元，还造 在防灾减灾领域的应用，加快防灾减灾产业链发 成不良国际影响，就是沉痛教训。 32 www.kjdb.org 科技导报 2020，38（16） 3 “一带一路”自然灾害风险防范与 综合减灾需求 和文化差异，难以形成目标一致的防灾减灾平台， 1）强化防灾减灾科学研究与防灾减灾救灾 工作。现有依靠中国等少数负责任国家的人道主 能力建设，全面提升区域综合减灾能力。 “ 一带一 义援助方式难以保障防灾减灾合作机制的持续性， 路”国家是自然灾害频发、高发区，除日本、韩国、以 协同效应不够明显，难以达到预期效果，亟需创新 色列、新加坡等少数国家外，绝大多数国家受国力 构建新的国际合作机制。 也难以形成“一带一路”区域间灾害管理的集群效 应，高标准、高质量推动“一带一路”灾害风险防范 3）全面提升“一带一路”综合风险防范意识和 和财力影响，科技发展水平普遍较低，科研投入严 [7] 重不足 ，特别是对减灾防灾基本知识与技能的教 能力，为“一带一路”建设与安全保驾护航。 “一带一 育不够重视，导致民众对自然灾害认知严重不足， 路”沿线国家和地区经济发展程度、政治体制、文化 防灾减灾仍旧聚焦灾后处置救援而不是以灾前预 历史、宗教状况千差万别，从全球视野看是东西、南 防为主。例如，一些亚洲、非洲、美洲国家的宗教文 北交汇，也是大国资源竞争与全球影响力的博弈焦 化仍然认为自然灾害是超自然力量与人类的沟通； 点，面临着国别风险和地缘政治风险。 “ 一带一路” 沿线国家自然灾害监测系统与网络还没有建设完 沿线国家以国际恐怖势力、民族分裂势力、宗教极 成，监测预警能力亟待加强，系统运维保障工作不 端势力为代表的“三股势力”依然活动频繁，以海盗 [4] 足 ，尚 未 建 立 标 准 、规 范 的 防 灾 减 灾 业 务 体 系 ； 活动、恐怖主义为特征的海上非传统安全也对战略 天-空-地立体监测技术在自然灾害防灾减灾方面 通道建设构成威胁，加上沿线国家气候多变，自然 的应用不够充分，灾害防治技术体系与应急救援管 灾害突发风险高，传染病传播的风险也相应增加， 理体系尚未建立，难以满足重大灾害风险防控需 社会文化风险巨大。中国作为“一带一路”沿线国 求。 “一带一路”沿线许多国家是防灾减灾公共产品 家的投资大国，同时面临一定的经济风险，例如投 的“消费者”，而非“供给者”，从而制约了防灾减灾 资收益率低（投资国际基础设施领域）、投资安全挑 国际合作的层次、范围、深度和广度。大部分国家 战大、政府出资不确定等。这些都将对中国与“一 遭遇重大自然灾害后需要接受国际援助方能完成 带一路”沿线国家防灾减灾合作的顺利、稳步、高效 应急处置救援和灾后重建，例如伊朗、巴基斯坦、海 推进造成影响，亟需全面提升综合风险防范意识和 地、智利、埃塞俄比亚、肯尼亚等。总体而言， “一带 能力，为“一带一路”建设与安全保驾护航。 4）加强防灾减灾专业队伍和人才队伍培养， 一路”沿线国家防灾减灾任务繁重、应灾能力总体 虚弱，亟需加强国际合作，构建防灾减灾合作共享 提升重大灾害应对能力。 “一带一路”沿线国家受社 的联动机制，从而提升区域综合应灾能力。 会经济发展水平和财力的影响，大多数国家防灾减 2）深化国家减灾合作的深度和广度，形成区 灾科技实力偏弱，沿线国家防灾减灾领域专业人才 域减灾集群效应和优势。 “一带一路”国家防灾减灾 和高端科技人才相对缺乏，人才队伍结构不优、数 合作在形式上多以互访、会议、培训为主，合作内容 量不足，人才培养与引进力度不够，是影响防灾减 多为经验交流和学习调研等，缺乏减灾文化的传播 灾科研实力和自然灾害防治能力不足的关键因素。 和技术、业务层面的全方位合作。国际减灾合作的 当前，亟需多渠道、多方式建设结构合理、素质优 深度、广度、引导性仍显不足，大多数是在不同机制 良、专业过硬的防灾减灾救灾人才队伍，方能满足 框架下的随机性交流，缺乏系统的转移、推广防灾 防灾减灾工作的实际需要。 减灾关键技术的示范项目，将成熟的技术方法和成 功的减灾模式推广应用。同时，合作过程中各方力 量集聚、包容互动不够，合作项目碎片化，加上参加 国际合作的国家防灾减灾能力参差不齐、能力所限 4 对策与建议 针对“一带一路”防灾减灾现状和新形势下“一 科技导报 2020，38（16） www.kjdb.org 33 带一路”建设面临的挑战和亟需解决的问题，保障 建设成效。强化“一带一路”境外投资与工程灾害 沿线国家民生安全、区域持续发展和中国境外投资 风险评估与防范，参照欧美发达国家和国际社会重 安全，促进“民心相通”与“人类命运共同体”建设， 大投资通行做法或惯例，加快建立“一带一路”重大 确保国家战略顺利实施，提出以下对策建议。 工程灾害风险评估与防范管理机制，防范化解重大 1）构建包容、共享、高效、科学的“一带一路” 投资与工程灾害风险；凝聚重大工程灾害风险防控 防灾减灾国际合作机制。高度重视“一带一路”国 经验积累与技术优势，构建境外工程灾害风险防控 际减灾合作，将其纳入“一带一路”峰会主题，设立 技术体系与模式，建立适宜“一带一路”沿线国家的 分论坛，同时将其纳入亚洲博鳌论坛、上海合作组 全生命周期工程风险防控模式，保障重大工程安 织、中国—东盟、中国—中东欧、中非与金砖国家等 全，提升中国建造的国际声誉与影响力。 多边合作框架，提升国际减灾合作层级；充分发挥 4）建设“一带一路”防灾减灾科技创新平台， 政府、市场机制和各国民间积极性，构建适宜“一带 强化科技支撑力度，提升沿线国家减灾科技能力。 一路”不同国家与地区的包容、共享、高效、科学的 深入“一带一路”沿线自然灾害区域差异和减灾需 信息共享与国际减灾合作机制及模式；建立“一带 求，以我为主，汇集国内外优势科研力量，建立国家 一路”国际防灾减灾管理机构和科技委员会，加强 “一带一路”防灾减灾国际研究中心，协调“一带一 双边与多边政府间合作平台建设，协调指导重大灾 路”国际减灾科技合作；鼓励、支持在“一带一路”重 害减灾、跨境灾害信息共享、国际减灾援助和国际 点国家设立防灾减灾海外研究中心或网络，促进双 减灾合作，提升沿线国家防灾减灾协同合作能力； 边或多边合作研究；联合沿线国家防灾减灾科研机 建立“一带一路”自然灾害信息共享平台，逐步建立 构与组织组建“一带一路”防灾减灾科学联盟，推动 多国综合防灾减灾救灾协调与信息共享机制。 建立“一带一路”国际减灾学会，引领“一带一路”国 2）推进“一带一路”防灾减灾行动计划，提高 际减灾科技合作；推动建立“一带一路”重大自然灾 沿线国家防灾减灾能力，促进“民心相通”与“人类 害仿真模拟系统，针对特大地震、海啸、风暴、洪涝、 命运共同体”建设。推进编制和启动“一带一路”防 旱灾、低温、寒潮等巨型跨境灾害及其灾害链和事 灾减灾行动计划，发起“一带一路”灾害风险与综合 件链开展监测、模拟、预警、应急研究与减灾服务， 减灾国际科学计划，引领“一带一路”国际减灾科学 提升防灾减灾科技支撑能力；构建“一带一路”防灾 研究；强化“一带一路”减灾技术合作，推动对地观 减灾救灾科技合作框架与体系，探索、推广“造血 测、导航定位、高分辨遥感等新一代天-空-地立体 式”国际减灾科技援助机制与模式，提升沿线国家 监测技术在灾害感知识别、监测领域的应用，开展 灾害风险防控与综合减灾能力。 孕灾环境与灾害基础数据调查，摸清灾害家底，建 5）设立“一带一路”防灾减灾人才计划，培养 立“一带一路”灾害信息数据库[8]；加强与重点国家 高端减灾人才，持续提供“一带一路”智力支撑。针 灾害监测国际合作，推动地震、冰雪、洪水、地质、台 对“一带一路”沿线国家防灾减灾能力偏低、专业人 风、海啸等多灾种监测网络建设，提升风险识别与 才和高端科技人才缺乏的现状，以青年人才和高端 监测预警能力；开展“一带一路”重点区域、重点国 专业人才培养为重点，鼓励多部门、多渠道设立“一 家灾害风险定期评估，支撑风险防范、民生保障与 带一路”防灾减灾专业人才培养计划与青年交流合 重大工程规划建设；强化重特大灾害国际减灾援 作计划，通过留学生专项计划、防灾减灾技能培训、 助，系统提升沿线国家与民众灾害防治能力；凝练 国际合作项目、人才交流计划等多种方式，为“一带 总结中国自然灾害防治与精准扶贫技术体系与模 一路”沿线国家培养专业人才；依托“一带一路”海 式，促进防灾减贫中国经验的推广应用，助力打造 外科技平台，在重点国家建设具有国际影响力的专 “人类命运共同体”。 业人才培养中心，为“一带一路”建设提供持续的智 3）构建“一带一路”重大工程灾害风险防控机 制与模式，保障投资与工程安全，巩固“一带一路” 力支撑。 34 www.kjdb.org 参考文献（References） [1] 刘卫东 .“一带一路”战略的科学内涵与科学问题[J]. 地 理科学进展, 2015, 34(5): 538-544. 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Key Laboratory of Land Surface System and Simulation, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China 3. The Centre for Excellence in Tibetan Plateau Earth Sciences (CETES) of the Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China Abstract Challenging effects of the disaster prevention and mitigation on the Belt and Road Initiative are analyzed in this paper, including the information sharing and the cooperation mechanisms for disaster reduction, disaster formation mechanism and research and development of disaster control technology, and disaster risk assessment. The reduction of the major disaster risk becomes an imperative requirement in the Belt and Road regions. Many improvements have been made, for instance, in scientific research and capacity of disaster prevention and mitigation, in cooperation in disaster reduction among Belt and Road countries, in comprehensive risk prevention awareness and ability, and in professional talent cultivation. An international collaboration platform of inclusive, sharing, efficient and scientific disaster prevention and mitigation need to be established. Some countermeasures are put forward with respect to the international cooperation in the disaster control, such as improving the disaster prevention and mitigation capacity, the establishment mechanism and pattern, and creating scientific and technological innovation platform. These suggestions and advices concern the intellectual support in the disaster prevention and mitigation in the Belt and Road areas. Keywords the Belt and Road; natural hazards; disaster risk reduction; comprehensive disaster reduction ● （责任编辑 徐丽娇）