汤葆青--德国的地方事务治理及其对我国的启示.pdf
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政!治 德国的地方事务治理 及其对我国的启示 " 汤葆青 摘 ! ! 要 $德国的地方主要由城镇和县构成 & 地方事务是在地方这一地域 内 '体现地方居民的需求和利益 '与地方居民的社会生活密切相 关的公共事务 & 城镇事务为地方共同体之一切事务 '其内容具有 广泛性 & 县事务首先是超越其所辖的市或镇的事务 '然后是针对 其所辖的市或镇的补充性事务和平衡性事务 & 联邦宪法法院保 障城镇事务的核心部分不受侵害 '并通过比例原则来限制核心部 分以外的事务 & 德国地方事务的相关研究能够给予我国在地方 事务的内涵 (地方事务与中央委托事务的区分 (地方事务在各行 政层级间划分 (地方事务范围的法律规定 (地方事务的制度保障 等方面以启示 & 关 键 词 $地方事务 )! 地方事权 )! 地方性质 )! 委托事务 )! 制度保障 作者简介 $南京大学 ! 政府管理学院 ! 博士后研究员 ! 南京 !'!%%'( 中图分类号 $$)*!+" 文献标识码 $, 文 章 编 号 $!%%* -&)!#'%'%%%- %%%- !" 十九届四中全会提出!坚持和完善中国特色社会主义行政体制'构建职责明确( 依法行政的政府治理体系"'而 !健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制 "是 其重要内容&!两个积极性"的健全发挥需要 !理顺中央和地方权责关系 "'需要 !规 范垂直管理体系和地方分级管理体系 "'需要 !优化政府间的事权和财权划分 "& 可 "! 成果 & ! 本文系教育部重大攻关项目 !中国话语体系建设与全球治理研究 "#编号 $!"#$$%%&%的阶段性研究 汤葆青 $ 德国的地方事务治理及其对我国的启示 以说'!两个积极性"的健全发挥'明确地方事权是关键& 而关于地方事权'!地方"是 一个区域称谓'是中央以下的行政区'!事权"指的是管理相关事务的权力& 因此'地 方事权可以理解为管理地方事务的权力& 地方事务是地方事权的事务标准'既是地 方人大又是地方政府的事权范围& 因此'对地方事权的研究可以从对地方事务的 研究来入手&而且'就地方事务而言'我国 *立法法 +第 )( 条第 ! 款已经提出了 !地 方性事务"这一概念'因此'有必要对地方性事务#地方事务%进行一定的研究& 学界对地方事务的研究还很少 '而且主要涉及立法方面的研究 ' 对于地方事 务的一些基本问题还有待深入研究 & 而对于这些基本问题的研究 '有必要在实践 的基础上 '以比较的视野 '从其他国家的相关研究和实践经验中获得启示 & 基于 此 '本文以作为大陆法系国家的 (有着良好地方自治制度的德国作为考察对象 '试 图对德国的地方事务治理展开研究 & 所谓地方事务治理 '指的是地方政府等机关 和社会组织为了提供公共服务 (管理公共事务 '而开展的规划 (决策 (实施 (监督等 一系列活动过程 & 地方事务治理主要围绕两方面内容展开 '一是任务与责任归属 ' 即一项地方事务是由哪一级地方政府承担治理任务和治理责任 '二是领导与监督 ' 即由谁负责制定治理目标 '由谁负责监督 (提供保障 & 为了给我国地方事务提供 启示 '并对我国地方事务治理的上述两方面内容进行初步回答 '本文将围绕德国的 !地方 "(地方事务的内涵和范围 #针对第一个方面内容 %'以及地方事务的制度保障 #针对第二个方面内容 %来展开对德国地方事务治理的讨论 & 一 (德国的 !地方 "和地方事务内涵 #一 %德国的 !地方 " 德国的!地方"和地方事务内涵是理解地方事务治理的基础 & 首先看德国的 !地方 "& 德国作为联邦制国家 '其联邦 # ./01%和州 # ./012 3 4 501%属于国家 # 6 7 5 5 7% 建制 '地方#89::/02%指的是州以下的行政层级 & 具体来说 '地方指的是城镇或 乡镇#;2:2<012%和城镇联合体 #;2:2<012=2>?501%& 城镇作为基层的行政单位 ' ! " # $ 叶必丰 $*论地方事务 +'载 *行政法学研究 +''%!& 年第 ! 期 '第 !" ') 页 '这里第 !" 页 & 目前的研究主要有田芳 $*地方事务划分的立法困惑及其理论解答 ,,, 以台湾地区地方自治的理论 与实践为基础 +'载 *台湾研究集刊 +''%%& 年第 ' 期 '第 )& &- 页 )孙波 $*论地方性事务 ,,, 我国中央与地方 关系法治化的新进展 +'载 *法制与社会发展 +''%%& 年第 * 期 '第 *% *@ 页 )叶必丰 $*论地方事务 +'载 *行政 法学研究 +''%!& 年第 ! 期 '第 !" ') 页 )张圆 $*论地方事务设定的合法性要件 +'载 *法学杂志 +''%'% 年第 ! 期 '第 !(' !-% 页 & 聂晶 (张晓鸣 $*中国公共事务的集权与分权 $与国家治理的关系 +'载 *学术月刊 +''%'% # 参见曹正汉 ( 年第 - 期 '第 "@ &( 页 '这里第 )! 页 & ! " AB>< 3 7 9CB ;> DC 4'!" ## " $ % & '( ")$!" ## " $*%+,-. #*&,'!" ## " $ / %*#, 0 $ # " 0 /,'1& %2# $ $ +,*$3% /4 & $ $ 50 " 60 ,27(%+,*0 ,-# $8+% 0 $ " 0 $ '(&9& %,&,'!!+,/ E 4+'FG0HB20$A+ I+ .2 HJ''%!@'6+!)! !)'+ $ " 德国研究 +'%'% 年 第 - 期 第 (* 卷 总第 !(" 期 * :&+ " $ '( . #,-;!" +-0 &, 指#县辖%镇 (县辖市 #J>2<350K2BD>