连接性治理.pdf

电子政务 8 E-GOVERNMENT2010 113 电子政府发展的国际新趋向：连接性治理 * 胡佳 郑磊 复旦大学国际关系与公共事务学院 摘 上海 2 0 0 4 3 3 要 : 随着信息通信技术和互联网技术的迅猛发展，信息技术成为影响政府体制变革的基本变量，国际电子政府实践出现连接性 治理的最新趋向。本文一方面从实践层面介绍了北美、亚洲、欧洲等地区连接性治理的最新动态，另一方面从理论层面，在 整体性治理框架的分析比较基础上，从治理理念、参与主体、组织架构和工具手段方面剖析了连接性治理的深层涵义。进 而结合中国电子政府进程和政府改革实际，指出了国际上的连接性治理实践对我国电子政府发展的借鉴意义。 关键词：政府治理；连接性治理；整体性治理；电子治理；电子政府；电子政务 一、引言 整合与连接。这其中，连接性治理(Connected Governance) 信息通信技术和互联网技术继续迅猛发展，为政府 这一理念（或相似概念）开始出现，成为国际电子政府 治理带来了新的机遇和挑战。在 We b 2 .0 、移动技术以 发展的一个重要趋势[2] 。连接性治理展现了下一步政府治 及云计算等新兴信息通信技术的兴起和推动下，世界各 理发展的图景，延展了传统的政府网络特征，将各类公 国涌现出许多电子政府创新应用，不断推动电子政府的 共部门、私有部门和非政府部门作为网络节点，为提高 发展。各国政府越来越重视利用先进信息通信技术提高 政府整体治理流程提供了新思路。 政府运作的效率效能，并进一步改革政府组织架构、运 行机制和治理能力，信息技术已成为影响政府形态变革 的重要变量。然而，“如果不能利用先进的信息技术提供 二、比较视野：连接性治理的涵义界定 连接性治理的思路最初来源于整体性政府（Wh o l e - 的技术支持对传统政府组织形态和运作模式进行变革， of-Government）的理念，借助信息技术等战略工具促进 ‘电子化化政府’只是‘电子化科层政府’而已。”[ 1 ] 近年来，在多个国际电子政府评估报告及许多发达 国家和地区的电子政府战略中，传统的“电子政府”的 政府公共服务创新，并进一步拓展了整体性政府的范围 与边界。所以，首先需要在整体性治理的基础上探讨连 接性治理的涵义。 理念开始向“电子治理”的新目标迈进。电子治理这一 20 世纪 90 年代中后期以来，以整体性治理为价值核 理念突破了应用信息通信技术促进政府内部转型的电子 心的整体政府改革已在世界范围兴起与发展，不同国家 政府的传统概念，而更注重运用信息通信技术来改变政 的整体政府改革目标被赋予不同的名称。澳大利亚和新 府与公民、企业及其他部门之间的关系，在注重通过信 西兰称为整体型政府（Whole-of-Government） ，加拿大命 息化手段提升行政效率效能的传统目标之外，更强调通 名为水平政府（Horizontal Government） ，美国则冠以协同 过信息通信技术实现公共服务创新，扩大公共服务的社 政府(Collaboration Government)。伴随整体性治理的实践， 会包容面，并推动公民政治参与，加强社会各个层面的 不同学者从不同视角对整体性治理的解释框架予以理论 * 基金项目：上海哲学社会科学规划课题“政府跨部门信息共享影响因素与绩效关系研究”；复旦大学研究生创新基金资助。 114 电子政务 8 E-GOVERNMENT2010 上的阐释。例如，Tom Christensen（2001）等[3]从结构、文 运行机制的整合；既有政府体制的改革，也有制度化或 化和迷思 3 个角度对整体政府进行阐释。从结构的角度， 非制度化规范、文化和价值的形成[ 6] 。 整体政府被看作是有意识的组织设计或结构重构，目标 “连接性治理是整体性政府的战略，包括政府顶层视 是促进各政府组织更好地团结协作；从文化和制度视角 角，即各相关政府机构间最高水平的协作。”[7]连接性治理 来看，组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程， 秉承了整体性治理的核心思想，同时借助信息技术手段 形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值；从迷思 的应用，进一步拓展了整体性治理的范围与边界。连接 的角度，从迷思、象征、时尚等方面来看待改革及其主 性治理是一个系统的政府再造过程，包括“跨部门协作， 要概念。希克斯（2002）[4]指出整体性治理就是在政策、规 电子政府的传递能力，参与和授权，人才的发展，愿景 则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体 和领导力，公私合作伙伴关系，调整价值观、目标与文 现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、私 化”等方面的内容（参见图 1 ）。 人部门与非政府间等 3 个维度中。Tom Ling（2002）[5]从 因此，连接性治理的内涵包括以下几个方面： 实用的类型学出发，将整体性治理的实践分为“内、外、 ①公共利益为目标导向。在治理理念上连接性治理 上、下”4 个维度。“内”指组织内部的合作，即新的组 与整体性治理保持一致，即以政府的集体行动以及社会 织结构形式；“外”指跨组织部门的新工作方式；“上”指 所有各方面的创造性工作，全面增进公共利益。通过强 对上承担责任，组织目标自上而下设定，即新的责任和 调制度化、经常化和有效地跨界合作以增进公共价值。 激励机制；“下”指新的服务供给流程。综观学界的研究 ②多元的参与主体。在传承整体性治理的核心理念 成果，尽管论证视角各异，但整体性治理具备一个总体 的基础上，连接性治理更强调一种强化的、积极的、有效 特征，即强调制度化的跨界合作。整体性治理框架应该 的民众参与协商，以及更为广泛的地区性和国际性的多方 是一个复合体系，既包括组织结构的联合，也包括组织 利益相关者的参与，即打破政府垄断公共物品供给的局 图1 联合国电子政府调查报告中关于连接性治理包含的基本内容[8 ] 电子政务 8 E-GOVERNMENT2010 115 面，将部分公共服务职能让渡给企业、非政府组织，强调 月，以 G O L 为基础所推出的加拿大服务网（S e r v i c e 政府部门间、政府与公民、政府与其他各类利益相关者之 Canada），是基于公众的需求，向公众提供的一站式服务 间的合作，实现政府公共服务的“官民合作”的网络形态， 平台。截至 20 09 年，加拿大服务网已成为一个连接各级 从而建构一种新型的政府内外关系。类似于网络治理的模 政府、各个部门以及部门内部的综合服务网络[ 9] 。 式，不同治理主体围绕特定的公共问题或公共事务，通过 协商、谈判或对话等集体行动，实现治理目标。 2 00 6 年，新加坡政府公布了最新的电子政务总体规 划——“iGov2010”，目标是转变政府后台工作流程，提 ③鸟巢式的网络架构。不同于传统科层制的金字塔 高前台效率和效能，建设一个“整合型政府（Integra ted 层级管理，也不同于整体性治理强调的政府内部间围绕 Government）[10]。其中的“i”强调电子政府发展重点从“e 最终目标的无缝隙跨部门协同，连接性治理强调连接不 （电子）过程”转向“i （整合）成果”，通过先进的信息 同的治理主体，以各治理主体自身的小型“金字塔”架 通信技术将政府各个分散的流程、系统、信息和应用统 构为结点，通过信息网络技术将各类主体连接起来形成 一起来，使政府以一个整体的形象面对公众，实现政府 鸟巢式的组织结构，即在维持多元治理主体各自的层级 与公众的良好沟通，为公众提供更优质的服务。 结构基础上，通过伙伴关系、参与和授权等形式，组成 以公共问题为核心的资源共享机制和网络结构。 欧盟则强调加强政府间信息技术应用的互操作性 ，避免电子政府建设给欧洲单一市场的 （Interoperatability） ④以先进信息通信技术为支撑。连接性治理较整体 形成设置新的障碍。北欧一些国家已通过中央政府和各 性治理更加强调以信息通信技术为基础的各类部门间的 部委的电子政务站点实现有机整合，有效地改进了政府 信息传递、共享和协同办公。2 0 0 8 年的联合国电子政务 的服务和信息的传递，荷兰采用公共部门共同性构建模 报告指出，如果没有整合性的后台政务系统作支撑，也 块来为民众提供无缝隙的服务 [11 ] 。 就无从提供高质量的政府服务。世界各国和地区早期电 我国台湾地区注重跨部门整合服务流程，提供以使用 子政务的发展重点集中于前台的网络服务上，而忽略了 者需求为主的电子化政府服务。“行政研考会”设置政府 后台的整合，连接性治理则更加强调跨组织的业务协同 入口网（http://www.gov.tw）提供资讯查询、网络申办、 和信息共享。 政府与民众双向沟通 3 大服务，让民众通过单一网址连接 所有政府机关网站并获得相关服务资讯；同时，跨部门提 三、全球视野：连接性治理的兴起与实践 供企业整合服务，简化流程进一步提高企业满意度[12] 。 （一）各国实践 2 00 9 年 1 月，美国总统奥巴马发表《致行政部门和 伴随信息技术的发展，连接性治理已在多个国家和 机构领导的备忘录》[12] ，指出“本届政府将致力于创建一 地区的电子政府实践中得以体现。早在 19 99 年，加拿大 个前所未有的开放政府，即透明的、公众参与的、协同 在 其 发 布 的 国 家 电 子 政 府 发 展 战 略 “ 政 府 在 线 ” 的政府”，通过利用各种新兴技术、系统和方法，实现各 （Government On Line，GOL）中就开始提出“整体政府” 级政府部门、私营部门、非营利组织间的信息共享和协 （A Whole of Government）的发展策略，通过“自上而 同。 下”的路径加强跨地区和跨部门的电子政府整合和协同 （二）国际性报告引领导向 发展,全面推行“以客户为中心”的网上服务。2 00 5 年 9 2 00 8 年，联合国经济和社会事务部所发布的电子政 116 电子政务 8 E-GOVERNMENT2010 务调查报告——《联合国电子政务 20 08 调查：从电子政 核心、以公共服务结果为导向，把重点放在通过新兴技 务到互联治理》（United Nations e-Government Survey 2008: 术手段的应用，确定一个真正以公民、服务、需求为基 From e-Government to Connected Governance[8]）中特别强 础的组织架构。 调了“连接性治理”（Connected Governance）的概念，并 （二）多维度信息共享的分阶段推进 将其视作电子政府的一个重要的发展趋势。连接性治理 多维度信息共享、互联互通平台是政府改革走向连 强调通过政府内纵向与横向间协作、公私部门伙伴关系 接性治理的技术支撑。政府的电子化改革要在网络技术 等网络关系实现地方性、国家性和跨国性协同与整合， 的基础上，进行三种类型的整合，包括不同政府层级的 被普遍视为电子政府最成熟的发展阶段。世界经济论坛 整合、不同机关单位的整合，不同政府网站的整合，以 （WEF）在《全球信息技术报告 2008 — 2009：网络世界 及政府与企业和公众的连接[15] 。“我国前一时期的电子政 的灵活性》（Global Information Technology Report 2008- 务建设主要集中在前台服务上，特别在完善门户网站功 2009: Mobility in a Networked World[14]）中也指出要实现 能、借助多种渠道提供服务等方面比较有成效。然而，这 无所不在的服务提供，需增强系统连接性的宽度和深度， 只是真正体现‘以公众为中心’理念的第一步。在机构 从流动性走向无处不在的连接。与此相呼应，其他多个 整合、文化变革等方面的工作基本还没有展开，后台建 国际评估报告中都体现出无缝隙连接、跨部门协同与整 设还不充分，离‘无缝’的目标还很远。”[ 16 ] 因此，我国 合、合作伙伴网络、整体性政府等理念。 现阶段首先要共享基础设施，统一数据和安全标准，增 虽然各国实践的侧重点和实施方式各不相同，但这 进部门间、层级间的信息一致性；其次应着手于各级政 些国家电子政务发展的经验和国际评估报告都反映出连 府以及政府部门间信息资源的逐步整合，有效打破部门 接性治理已成为基于信息和网络技术的政府治理模式的 间“信息孤岛”的状况，强调部门之间的合作，逐步实 一个新趋向。 现跨部门无缝整合。“在政府内部以及政府不同部门之间 通过更富成效的网络化治理方式来推进服务创新和民主 四、连接性治理对中国的经验启示 发展，使政府管理能力和服务水平等得到根本性的提高， 连接性治理是电子政府最复杂和成熟的发展阶段， 实现政府的全面转型”。[ 17 ] 在此基础上，再进一步推动政 也是政府治理发展的新趋向。信息技术只是实现政府治 府部门、私有部门与非政府部门间的连接与整合。 理模式转变的一种手段，关键还要取决于应用信息技术 （三）科层制基础上的多元网络治理 过程中改变政府与公民、企业及其他部门之间的关系， 连接性治理包括了跨机构边界的政府内横向连接、 以及政府业务流程设计、运作和维护的持续改进。国际 中央与地方政府机构间的纵向连接、有关互操作性议题 电子政府发展过程中连接性治理的最新实践对我国的经 （interoperability issues）上的基础设施连接；政府与公民 验借鉴表现为三个方面。 间的连接；以及利益相关方（政府、私营部门、学术机 （一）以核心公共问题或目标为导向 构、N G O 与公民社会）之间的连接等多层面的连接。然 传统政府运行的主要特征是以行政计划代替公众意 而，目前这种连接关系尚未能完全取代各自组织中权威 愿，以精英设计代替公众参与，忽视公众的需求和偏好。 原则的作用，连接网络的结点依然按照传统自上而下的 连接性治理以公共服务功能为基础、以解决民生问题为 层级结构建立纵向的权力线。在我国现有条件下，连接 电子政务 8 E-GOVERNMENT2010 117 性治理的组织架构基础依然是科层制，然而，“随着新科 新红，等. 中国电子政务发展报告(20 1 0 ). 北京：社会科学 技跨时空地整合信息，……层级的区别变得模糊，权威 文献出版社，2010. 开始依赖于知识和责任之间的适当分配，而非传统组织 中的金字塔的层级规制”。[1 8] [12] 2008～2009 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