浙江省安吉县深入践行“两山“理念推进自然资源综合改革试点方案.doc

附件 浙江省安吉县深入践行“两山”理念 推进自然资源综合改革试点方案 安吉县人民政府 2020 年 12 月 目 录 一、重要意义 ..........................................1 二、发展机遇............................................................................2 （一） “绿水青山就是金山银山”理念再深化....................2 （二）长三角区域一体化战略加快实施.............................2 （三）区域协同发展成为主旋律........................................3 三、总体要求............................................................................3 （一）指导思想.................................................................3 （二）基本原则.................................................................4 （三）战略定位.................................................................5 （四）发展目标.................................................................6 四、重点任务............................................................................6 （一）以高质量的国土空间规划保障“两山”实践...........6 （二）以最严格的国土空间管制制度实施“两山”转化....7 （三）以市场化的要素配置激活“两山”转化 ..................7 （四）以高水平的生态保护修复壮大“两山”基础...........8 （五）以现代化体制机制落实“两山”实践......................9 五、实施步骤..........................................................................11 （一）制定方案...............................................................11 （二）试点探索...............................................................11 （三）全面开展...............................................................11 （四）评估总结...............................................................11 六、保障措施..........................................................................11 （一）加强组织领导........................................................11 （二）加强政策支持........................................................12 （三）加强督导宣传........................................................12 安吉县是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的 诞生地。为进一步彰显安吉县践行“绿水青山就是金山银山” 理念的先行优势和引领作用，决定在安吉开展深入践行“两山” 理念推进自然资源综合改革试点。 一、重要意义 2005 年 8 月 15 日，时任浙江省委书记习近平同志在湖 州市安吉县余村考察时，首次提出了“绿水青山就是金山银山” 重要理念。2020 年 3 月 30 日，习总书记再次考察调研安吉 时强调，“绿水青山就是金山银山”理念已经成为全党全社会 的共识和行动，成为新发展理念的重要组成部分。实践证明， 经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护 生态就是发展生产力。安吉县作为“绿水青山就是金山银山” 理念诞生地、中国美丽乡村发源地、生态文明建设先行地、 太湖流域和长三角地区生态涵养地，15 年来始终牢记习近平 总书记的谆谆嘱托，坚定不移践行“绿水青山就是金山银山” 理念，初步探索走出了一条生态美、产业兴、百姓富的可持 续发展之路，充分展示了“绿水青山就是金山银山”理念巨大 理论力量和实践价值。 “绿水青山就是金山银山”理念是习近平生态文明思想的 核心内容。在新的起点上，安吉县将时刻牢记和践行习近平 总书记对浙江提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会 主义制度优越性的重要窗口”这一新目标新定位，以及“干在 实处永无止境，走在前列要谋新篇，勇立潮头方显担当”的殷 1 切嘱托，坚持以节约优先、保护优先、自然恢复为主的治理 方针，把节约资源和保护环境放在首位，优化国土空间布局， 加强国土空间生态保护修复，进一步深化自然资源重要领域 和关键环节改革，完善协同推进经济高质量发展和生态环境 高标准保护的体制机制，继续强化安吉县践行“两山”理念的 先行优势和引领作用。 二、发展机遇 （一）“绿水青山就是金山银山”理念再深化 党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布 局，爱绿、植绿、护绿不仅成为全党全国各族人民的一致共 识和自觉行动，而且正在世界上产生积极广泛影响。作为 “绿水青山就是金山银山”理念诞生地的安吉，历经 15 年 的摸索实践，充分证明了：绿水青山既是自然财富，又是经 济财富，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力。2019 年安吉县作为省级战略的新时代浙江（安吉）县域“绿水青山 就是金山银山”理念综合改革创新试验区总体方案颁布实施， 着力构建现代化生态经济体系，努力建设中国最美县域，为 新时代全国践行“绿水青山就是金山银山”理念积累经验、提 供示范。加快建成“两山”综合改革创新试验区，持续释放“两 山”红利，安吉将迎来“两山”转化新的发展契机。 （二）长三角区域一体化战略加快实施 随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，沪湖绿色 大走廊、宁杭生态经济带、G60 科创走廊等多个发展战略的 深入实施，安吉作为“绿水青山就是金山银山”理念综合改革 2 创新试验区，需要抢抓重大发展机遇，找准发展定位，以生 态、绿色发展理念为引领，以加快全面实现“接沪融杭”、凸 显省际毗邻区重要区位、加快建成长三角绿色发展试验区为 抓手，强化安吉与长三角核心城市互联互通水平，在长三角 区域一体化驱动下实现更高质量发展。在长三角区域一体化 “一盘棋”的大格局下，加快区域生态环境保护、互联互通， 共推绿色经济高效发展，为安吉绿色经济发展提供了良好战 略机遇。 （三）区域协同发展成为主旋律 当前，随着全球治理体系和国际秩序变革的不断推进， 区域协同发展成为抵御发展风险、不断提高国际竞争力的首 要战略。浙江省“大湾区、大花园、大通道、大都市区”建设 正在全面加速，沪湖绿色大走廊、宁杭生态经济带、杭州大 都市区、嘉湖一体化等区域合作发展趋势日益呈现，位于上 海“1+8”大都市圈、杭州大都市区、省大湾区战略等多重区域 战略的“叠加区”的安吉，发展优势多重叠加，发展机遇前所 未有，发展前景无比广阔。未来安吉发展需要进一步站在区 域视角，深刻审视自然资源在区域发展中和核心价值和应对 策略。 三、总体要求 （一）指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯 彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神， 3 深入贯彻习近平生态文明思想，统筹推进“五位一体”总体布 局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持人与自然和谐共生， 尊重自然、顺应自然、保护自然，深入践行“绿水青山就是金 山银山”理念。通过推进高质量国土空间规划、市场化要素配 置、高水平生态修复保护、现代化体制机制等领域改革，构 建更高水平的“山水林田湖草”生命共同体，着力提升县域现 代化自然资源治理体制机制优势，切实提升自然资源治理体 系和治理能力现代化水平，全力打造全国“两山”绿色发展标 杆、全国自然资源现代化治理表率、全国山水林田湖草生命 共同体示范样板，在新时代“两山”实践的道路上继续探路、 闯关、破题，奋力打造“重要窗口”的县域样本，努力成为展 示新时代美丽中国的“县域窗口”。 （二）基本原则 ——生态优先、促进绿色发展。按照保证安全功能、突 出生态功能、兼顾景观功能的次序，推进山水林田湖草一体 化生态修复，维护经济发展与资源环境及生态系统的平衡， 真正把绿色发展理念落实到经济社会发展全过程各方面，努 力把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大，让绿色成为 安吉发展最动人的色彩。 ——聚焦改革、实现协同发力。紧紧围绕发展最迫切、 问题最集中、社会最期盼的重要领域和关键环节，深化自然 资源领域改革创新，拓宽“两山”转化通道，持续释放“两山” 红利。 4 ——共建共治、推动惠民富民。践行以人民为中心的发 展思想，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，以 积累绿色财富和增加绿色福利为根本目标，坚持生态就是生 产力，大力推动绿色发展，把生态优势转化为经济优势，让 人民群众享受到生态环境和生态经济带来的双重红利。 ——统筹协调、形成工作合力。建立并完善统筹机制， 推进资源要素统筹配置、生态环境统筹保护、生态产业统筹 布局、旅游资源统筹开发、平台设施共建共享，形成全域联 动、并利共赢的发展新格局。 （三）战略定位 ——全国“两山”绿色发展标杆。立足自然资源治理体系 和治理能力建设，构建集约高效的自然资源利用体系，构筑 具有安吉特色的绿色产业体系，打造“两山”转化的“安吉路 径”，实现生产、生活、生态绿色化，在生态经济化和经济生 态化方面走在全国前列，生态优先、绿色发展、产业融合的 县域经济样板。 ——全国自然资源现代化治理表率。强化制度构建、方 法创新，以国土空间规划推动自然资源保护和利用方式的转 变，探索自然资源重要领域和关键环节改革，完善自然资源 现代化治理体制机制，提升治理体系和治理能力现代化水平， 打造全国自然资源现代化治理的“安吉样板”。 ——全国山水林田湖草生命共同体示范样板。坚持山水 林田湖草生态系统整体保护、系统修复和综合治理，满足人 5 民日益增长的美好生活需要对生态产品的需求，突出生态保 护主体功能，强化生态治理，创新生态制度，全面建设蓝绿 交织、水城共融、清丽明亮、充满活力的美丽宜居大花园， 确保生态文明建设继续走在全国前列，成为国际知名花园城 市。 （四）发展目标 到 2025 年，县域环境更加优美、产业更加绿美、社会 更加和美、生活更加甜美，成为践行“绿水青山就是金山银山” 理念推进自然资源治理现代化建设的全国示范，为美丽中国 建设提供安吉样本。全县生态产品价值实现机制不断完善， “两山”转化途径不断拓展，高质量推进经济生态化、生态 经济化。资源节约型、环境友好型、高质量绿色发展的国土 空间保护开发利用格局基本形成，城乡要素配置更合理，空 间布局结构更优化，节约集约利用更高效，用途管制更科学， 成为全国自然资源现代化治理先导区。 四、重点任务 （一）以高质量的国土空间规划保障“两山”实践 1.构建县域“两山”转化指标体系。探索建立“两山”转化 综合评价指数，体现县域“两山”转化的综合成效，构建高质 量发展的国土空间布局和支撑体系，促进县城、乡镇和村庄 协调发展。强化规划引领作用，对国土空间规划实施进行“事 前、事中、事后”监督反馈，探索构建快捷高效的规划优化调 整机制，并支持安吉在规划优化调整过程中有一定的自主权， 6 进一步提升规划实施的时效性，精准配置资源要素，提升资 源利用效率，持续增强县域“两山”转化效率。 （二）以最严格的国土空间管制制度实施“两山”转化 2.完善山水林田湖草全要素管制体系。支持安吉开展深 化自然生态空间用途管制试点，完善自然生态空间用途管制 的规则、制度和模式。探索明确耕地和永久基本农田不同的 管制目标和管制强度，严格控制耕地转为林地、园地等其他 类型农用地。在国土空间规划功能分区的基础上建立健全分 区、分级、分类的国土空间用途管制体系，探索城镇开发边 界内实行“详细规划+规划许可”的方式，健全项目规划条件和 用途管制制度；城镇开发边界外按照主导用途分区，健全全 域“约束指标+分区准入”的用途管制制度；在符合国土空间规 划的前提下，对实施乡村振兴过程中相对集中连片、位置相 邻的集体建设用地地块，用于乡村休闲旅游类项目的，探索 整体供地模式。同时，建立分区控制、分级管制的正负面清 单管控规则；协调好微观、中观和宏观的分区体系，探索建 立管制衔接机制。 （三）以市场化的要素配置激活“两山”转化 3.构建市场化节约集约利用机制。探索建立建设用地使 用权地表、地上、地下分层设权、分层供应、综合开发的配 套政策，充分利用市场机制盘活闲置土地和低效用地。调整 完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型 合理转换，探索增加混合产业用地供给。 4.创新农村产业融合发展用地政策。在县域范围内统筹 7 农村产业用地，优先盘活利用存量建设用地，具有一定规模 的农产品加工要向县城或有条件的乡镇园区集聚，田头小型 仓储保鲜冷链等设施可根据国土空间规划在村庄内合理安 排建设用地，引导形成县域内功能衔接互补的产业空间格局。 研究农村宅基地自愿有偿退出机制，深化农村土地征收制度 改革。根据不同类别农村新产业新业态发展用地的用地形态、 用地规模、占用地类，探索提出具有针对性的控制和引导措 施，支持安吉开展农业产业融合项目建设“标准地”（简称农 业“标准地”）试点建设，持续释放农村集体土地要素红利， 依法保障农民土地增值收益，促进乡村产业振兴。 5.建立健全生态产品价值实现机制。支持安吉开展县域 “两山银行”试点建设，着力探索破解制约生态产品价值实现 的关键环节、重点领域，着重在生态产品交易机制、品牌体 系、质量监管和考核机制等方面开展创新探索，建立健全生 态产品价值相关核算标准体系、应用体系和制度体系，逐步 推进生态资源转化成生态产品。探索吸引社会资金投入生态 产品供给的政策措施、产权安排和运作模式。研究建立体现 生态文明要求的考核评价机制。统筹推进自然资源统一确权 登记工作，重点对具有重要生态功能的区域开展自然资源统 一确权登记。建立健全全民所有自然资源资产所有权管理体 系，促进全民所有自然资源资产保值增值。 （四）以高水平的生态保护修复壮大“两山”基础 6.统筹推进山水林田湖草生态保护修复。支持安吉争创 国家级山水林田湖草生态保护修复工程试点，探索生态修复 8 的市场化机制， 提供更多优质生态产品和更高质量生态环境。 支持安吉小鲵国家级自然保护区建设。实施西苕溪生态绿色 廊道项目，开展全流域河湖生态修复与综合整治。建立健全 森林资源保护长效机制，严格落实“林长制”，规范推进林权 类不动产登记工作。科学规范有序推进全域乡村森林建设， 严禁违规占用耕地和永久基本农田，做好与全域土地综合整 治及生态修复等整治工程建设有效衔接，形成山水林田湖草 整体生态美。探索建立太湖流域生态补偿机制，探索开展黄 浦江流域生态共建共享。建立健全森林和湿地生态效益补偿 基金制度。 7.建立健全耕地保护共管长效机制。严格控制非农建设 占用耕地，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化” 。 推进耕地质量建设调查与建档集成，建立最优先保护耕地类 别清单和最优先修复耕地类别清单。探索实施耕地“积分制” 和“田长制”管理模式，推动研发人工智能自然资源监控系统“智 慧天眼”对永久基本农田实时监控，探索耕地保护监测监管体 系建设，将安吉打造为捍卫自己饭碗的耕地红线守卫示范区。 （五）以现代化体制机制落实“两山”实践 8.搭建高效的自然资源管理体系。严格落实“两统一”职 责，全面梳理原国土、规划、林业、湿地、风景名胜区管理 的管理职能和体系，厘清内外、上下的职责边界，强化顶层 设计，发挥国土空间规划的管控作用，探索推进相对集中的 管理机制，进一步加强自然资源的保护和合理开发利用，建 9 立健全源头保护、过程节约和修复治理相结合的工作机制， 实现“绿水青山”与“金山银山”的有机统一。 9.构建“全业务、大融合”行政审批体系。探索建立自然 资源审批服务体系，支持安吉按照“整体智治、唯实惟先”理 念，强化数据集成，打破森林、土地、规划、矿产等相关政 策壁垒，支持探索“多审合一”，重塑业务审批流程，整合 流程同步节点，全力推动流程“集中改”、业务“并联办”、审 批“再提速”。深化便民利企“一件事”集成改革，线下推出一 窗办、就近办，线上加快实现会办、好办、愿办。加快实施 “互联网+不动产登记”，全面实现不动产登记、交易和缴税 线上线下“一窗受理、并行办理” 。 10.建立自然资源数字化管理体系。以国土空间基础信息 平台为载体，建立数据收集、治理、更新制度，建成“一个” 自然资源数据库。基于数据库，形成安吉县自然资源治理基 础（现状）图，各类规划图以及自然资源治理业务图，绘就 全域国土空间“一张图”。基于“一张图”，开发“业务协同”场 景，实现部门内部业务联审线上同步办理、数据共建共享； 开发“智慧规划”场景，开展规划、现状、要素等叠加分析， 辅助精准决策，提高治理水平；开发“一码管地”场景，在土 地、规划管理各环节规范开展地籍调查，统一调查名目及标 识、成果管理和数据入库，在业务审批全流程深化应用不动 产单元代码和单元表，确保调查作业协同衔接、地籍成果共 享沿用，实现建设用地全生命周期管理。运用“互联网+”技术 等手段，探索建立源头防、现场查、网上核的全程全覆盖的 10 自然资源执法监管体系。 五、实施步骤 （一）制定方案（2020 年 12 月前） 研究制定总体方案，实施方案经安吉县人民政府报经浙 江省自然资源厅同意后，报自然资源部审定批复。 （二）试点探索（2021 年 1 月-2022 年 12 月） 结合安吉发展实际，选择合适的区域，严格落实试点建 设要求和任务，为县域开展试点建设提供实践经验。 （三）全面开展（2023 年 1 月-2024 年 12 月） 安吉县按照本方案，全面推进自然资源领域改革，完善 相关体制机制建设，逐步完成目标任务，自然资源部加强对 总体方案推进工作的指导。 （四）评估总结（2025 年 1 月-2025 年 12 月） 全面总结试点推进情况，总结提炼出一批在全省乃至全 国可推广、可复制的经验做法，为全国“两山”理念转化提 供实践经验。 六、保障措施 （一）加强组织领导 成立支持安吉县深入践行“两山”理念推进自然资源综合 改革试点领导小组，建立省市县联动、部门协同的推进机制， 指导推进试点工作，统筹研究重大问题，协调重大政策，指 导试点实践，确保试点工作取得实效。安吉县要高度重视， 履行主体责任，认真组织实施，狠抓责任落实，切实担起改 革试点任务，确保试点工作有序平稳推进。 11 （二）加强政策支持 安吉县要进一步加强与省市等有关部门的对接，建立省 市县合作工作机制，争取政策支持、资金支持及重大项目落 地，协调改革试点建设中的重大问题。加快制定和实施相应 的政策制度，发挥政策、资金以及人才支持方面最大效益。 自然资源部相关司局加强对试点的工作指导、政策支持和跟 踪督查，协调解决试点中的困难和问题。 （三）加强督导宣传 充分发挥各类媒体的宣传主阵地作用，广泛宣传改革试 点工作的重要意义及相关政策。强化对改革试点工作的跟踪 分析和效果评价。及时总结提炼改革实践好的经验和做法， 挖掘宣传一批践行“两山”理念典型案例，逐步向省内、国内 推广“安吉经验”，树立“安吉典型”，打造“安吉样板”，不断 扩大改革试点的影响力和带动效应。 12