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国务智库战略报告之十(中文):埃塞俄比亚工业化与亚吉铁路经济走廊.pdf

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复旦国务智库报告系列 埃塞俄比亚工业化与亚吉铁路经济走廊 “中非产能合作”课题组 复旦大学国际关系与公共事务学院 2017 年 11 月 目录 摘要................................................................................................ 2 一、工业化与“非洲之狮”的崛起........................................................ 4 二、中埃经济合作的发展现状 .......................................................... 9 三、埃塞俄比亚工业化发展面临的主要挑战 ....................................12 四、中国的工业化和经济发展经验 ..................................................15 五、亚吉经济走廊的建设与实施 .....................................................20 六、对埃塞俄比亚的建议 ................................................................23 七、对中方的建议 ..........................................................................27 参考文献 ........................................................................................32 附件(受访人名单) ...........................................................................38 摘要:埃塞俄比亚是本世纪经济增长最快的国家之一。作为中国在 非洲最重要的战略伙伴之一,埃塞俄比亚在经济发展上的成功对中 国落实“一带一路”倡议,共建人类命运共同体,有着极为重要的 意义。本报告通过在埃塞俄比亚和中国的实地调查,从中国经验出 发提供了对埃塞俄比亚工业发展、工业园区建设、和亚吉铁路经济 走廊设想予以评估和分析,并提出相关的建议。 我们对埃塞俄比亚政府提出五条建议。第一,通过开放竞争和 引进新技术,实现埃塞俄比亚物流业的现代化。第二,利用埃塞俄 比亚农业比较优势融入农产品加工的全球价值链。第三,鼓励金融 部门进行渐进式开放,以提高金融效率,突破贸易的外汇瓶颈。第 四,倡导能提高生产力和行业纪律的劳动力政策。第五,通过奖励 成果的激励机制,来调动地方政府的发展潜力和创新能力。 我们同时也对中国政府和企业提出了建议,目的是改进同埃塞 俄比亚乃至整个非洲的发展合作方式,从粗放式的发展合作转向有 协调的精准发展合作。第一,以亚吉铁路经济走廊为依托,加强协 调对非援助和投资,推动全产业链模式的输出与落地。第二,鼓励 “非洲制造,出口中国”,构建以中国为上游、非洲为下游的全球 价值链。第三,继续加大中埃农业合作力度,推动埃塞农业先导的 工业化发展战略同中国的“农业走出去”战略对接。第四,加强对 非经贸人才的培养和扶植,促进中国企业在非洲当地化和长远布 局。 2 作为世界最不发达国家之一,地处东非的埃塞俄比亚在过去十 年间保持了平均 10%的 GDP 高速增长,并提出要在 2025 年成为中 等收入国家的愿望与规划,引起了国际社会的广泛关注。特别是其 明确的工业化战略及典型的“发展型国家”特征,让各界对这一资源 相对贫乏的非洲国家通过结构转型实现脱贫乃至复兴充满了期望 。 作为中国在非洲最重要的战略伙伴之一,埃塞俄比亚在经济发 展上的成功对中国落实“一带一路”倡议的落实有着极为重要的意 义。第一,埃塞俄比亚政府对经济发展的重视以及政策的执行力上 都同中国有很多相似性。埃塞俄比亚正在实施的“增长与转型计划二 期”与中国资金、技术及产业结构优势高度契合与互补,双方合作潜 力巨大。第二,埃塞俄比亚的成功将会对中国经验的推广有极大的 示范效应。卢旺达、乌干达和尼日利亚等一些非洲国家都已经将埃 塞作为效仿的对象,学习其国家治理方式,和如何借鉴中国经验并 搭上中国经济发展的快车实现自身自主可持续发展。第三,埃塞俄 比亚是非洲执行工业化战略最坚决的国家,也是最有可能利用工业 化来摆脱贫困、实现持续增长的欠发达国家。埃塞俄比亚的工业化 发展可能成为解决非洲的青年人口就业的重要模式,有利于非洲社 会的稳定,消除恐怖主义的隐患。 正是在这样的背景下,我们通过在埃塞俄比亚和中国的实地调 查,包括对两个国家的政府官员、企业负责人,和工业园区运营人 员的采访,并广泛参考已有研究文献,从中国经验出发对埃塞俄比 亚工业发展、工业园区建设、和亚吉铁路经济走廊设想予以评估和 讨论,并提出相关的建议。 我们对埃塞俄比亚政府提出五条建议。第一,通过开放竞争和 引进新技术,实现埃塞俄比亚物流业的现代化。第二,利用埃塞俄 比亚农业比较优势和农产品国际声誉来提升其农业增加值。第三, 鼓励金融部门进行渐进式开放,以提高金融效率,突破贸易的外汇 瓶颈。第四,倡导能提高生产力和行业纪律的劳动力政策。第五, 通过奖励成果的激励机制,来调动地方政府的发展潜力和创新能 力。 我们同时也对中国政府和企业提出了建议,目的是改进同埃塞 俄比亚乃至整个非洲的发展合作方式,从粗放式的发展合作转向有 协调的精准发展合作。第一,以亚吉铁路经济走廊为依托,加强协 调对非援助和投资,推动全产业链模式的输出与落地。第二,鼓励 3 “非洲制造,出口中国”,构建以中国为上游、非洲为下游的全球价 值链。第三,继续加大中埃农业合作力度,推动埃塞农业先导的工 业化发展战略同中国的“农业走出去”战略对接。第四,加强对非经 贸人才的培养和扶植,促进中国企业在非洲当地化和长远布局。 本报告共分成八个部分:第一部分介绍埃塞俄比亚的经济发展现 状及其工业化战略与进展;第二部分简述中国与埃塞俄比亚的经贸 交往情况;第三部分结合团队的实地调研,论述埃塞俄比亚当前工 业化及工业园区发展的现状与问题;第四部分总结值得埃塞俄比亚 参考的中国和亚洲的重要发展经验;第五部分讨论经济走廊的概 念,建设亚吉经济走廊的设想及中方可能参与的方式;第六部分对 埃塞俄比亚政府提出建议。第七部分对中国政府及企业提出建议。 第八部分是结论。 一、工业化与“非洲之狮”的崛起 埃塞俄比亚是世界最不发达国家之一,2016 年其人均国民收入仅 为 707 美元,排在全球 200 多个国家的末端1。然而不容忽视的是, 埃塞俄比亚自本世纪以来,特别是在过去十余年间,取得了举世瞩 目的经济增长成绩。其国内生产总值(GDP) 在 2003-2015 年间保持 了平均 10.8%的高速增长,是非洲地区平均增速的两倍,也是世界 上经济增长最快的国家之一。经济快速增长带动了贫困人口的减 少。埃塞俄比亚的极度贫困人口(人均每天 1.9 美元以下)所占比 例从 2000 年的 55.3%减少到 2011 年的 33.5%, 2000 万人脱离了极 度贫困线2。埃塞俄比亚近年来的发展成绩在全球范围获得广泛肯 定,也成为不少非洲国家效仿的对象。根据其近年颁布的《第二个 增长与转型规划(GTP II)》,埃塞俄比亚希望能够在 2025 年跻身 中等收入国家的行列3。 不同于很多其他非洲国家,埃塞俄比亚很早就明确将工业化作为 其经济发展的根本性战略。20 世纪 90 年代初,执政的埃塞俄比亚 人民革命民主阵线(简称埃革阵)上台伊始,即提出“以农业发展为 先导的工业化战略”,作为埃塞俄比亚的长远经济发展战略。2002 1 World Bank, 2016. Gross national income per capita 2016, Atlas method and PPP. http://databank.worldbank.org/data/download/GNIPC.pdf 2 World Bank, 2017. Economic Overview. http://www.worldbank.org/en/country/ethiopia/overview#1. 3 Federal Democratic Republic of Ethiopia. 2016. 4 年,埃塞俄比亚政府又进一步提出该国第一个全面的“工业发展战 略”,确定了埃塞俄比亚工业化战略的主要原则与大方向,至今仍指 导着其工业化发展的实践,具体包括: ▪ 农业先导原则:认识到并始终强调农业部门在埃塞的基础性地 位,特别是农业借由工农业之间的关联效应,促进该国工业化进 程的重要作用。 ▪ 出口导向原则:认为出口促进可以弥补国内市场过小的不足,拉 动国内工农业的发展,特别是凭借出口提升企业的生产率与竞争 力,并获取国家所亟需的外汇。 ▪ 劳动力密集型产业优先原则:旨在充分发挥埃塞劳动力丰富的相 对优势,同时实现扩大就业、削减贫困的目的。 ▪ 吸引外资原则:认识到外资企业在资金、技术、管理及全球市场 网络方面的优势,致力于创造有利环境(包括保护私有产权)以 吸引外资的进入。 ▪ 公私合作原则:认识到私人部门是发展的引擎,应创造良好的经 商环境并积极扶持企业(特别是中小企业)的发展;但同时强调 政府要发挥积极的管理作用,以补足市场失败的缺陷。 在上述原则的指导下,埃塞俄比亚政府推行了一系列具体举措, 包括深化国内体制改革,择定优先发展产业(皮革、纺织、花卉、 农产品加工),推动多种类型工业园的发展等4。工业园区建设更是 推动国家工业化战略实施的抓手。埃塞计划在未来十年中,每年投 资 10 亿美元用于支持工业园区建设,以期带动出口,把埃塞打造成 非洲大陆的制造中心。目前埃塞政府主推的工业园主要分为两类: ▪ 工业园区(industrial parks)筹划建立 10 个,2016 年已经落成 Hawasa 和 Bole Lemi 两处,2017 年将重点落实 Mekele, Kombolcha 和 Adama 三个园区,此外还有 Kilinto, Dire Dawa, Bahir Dar, Jimma 及位于首都的机场后勤园区五个园区,计划在 2019 年前完成。以 Hawasa 工业园为例,截止到 2017 年 7 月出口 创汇能力为 1500 万美元。 ▪ 农工业综合园区(integrated agro-industrial parks)拟兴建 17 个, 目前已在四个州分别兴建了 Burie (Southwest Amhara), Baker (Western Tigray), Bulbula(Oromia)和 Yirgalem(Eastern 4 Gebreeyesus, 2016. 5 SNNP)四个试点。每个园区拟占地 1000 公顷,容纳 60 个大型 或 120 个中型企业 ,创造 60 万就业。 从目前的情况来看,其工业化战略正在有条不紊地推进,并业 已显现出一些效果。以其出口及引入外资情况为例:尽管从宏观贸 易平衡的角度尚未取得明显进展,贸易赤字有缩小趋势但仍然严重 5 。但就其所大力推动的劳动密集型产业而言,近年来的出口表现良 好:2004-2014 年间劳动密集型产业出口复合年均增长率为 12%(其 中纺织、服装、制鞋分别为 8%,22%,38%)6;同时,2016 年埃 塞俄比亚吸引外来投资达 32 亿美元,在世界最不发达国家(同时也 是所有非洲国家中)位列第二,在全球内陆发展中国家中位列第 四,与 2011 年相比增长了 4 倍有余7。 埃塞能够对发展工业化有如此大的决心和执行力,在于它有一 个较为高效的政府。进入 21 世纪以后,前总理梅莱斯在研究东亚国 家和地区发展经验的基础上,结合埃塞国情,提出“民主发展型国 家”理论,并作为其执政党和政府指导国家发展的主要思想。尽管存 在一些争议,但埃塞俄比亚的“发展型国家”模式在推动经济发展方 面表现出色。尤其是在以下几方面获得了国际投资者和援助机构的 广泛青睐。 ▪ 强烈的发展意愿:投资者和国际组织(如联合国工业发展组织) 高度赞扬埃塞中央政府官员为企业发展创造适宜环境的承诺,并 将埃塞俄比亚视为在这方面有所作为的非洲领袖。 ▪ 清晰具体的发展战略:除了“以农业发展为先导的工业化战略”及 “工业发展战略”这样的宏观战略之外,2010 年之前,在世界银行 和国际货币基金组织的帮助下埃塞政府还先后制定 5 个中短期结 构调整与经济发展规划,此后又提出两个 5 年期的“增长与转型” 规划,内含对往期的详细评估及对之后的细致规划。 ▪ 较为高效的执行能力:特别是在联邦政府层面,投资者同样称赞 埃塞俄比亚中央政府丰富的发展实践知识和出色的学习能力。尤 其是在工业园区的发展上,埃塞政府在短短九个月时间就完成了 阿瓦萨 (Hawassa)工业园的建设,并迅速完成了整体招商,进入 运营阶段。 5 IMF, 2016 McKinsey Global Institute, 2016, II 7 UNCTAD 2017. 6 6 ▪ 正在改善的基础设施:尽管基础设施仍是困扰企业发展的重要因 素,但这一领域发展态势强劲。近年来,水、电、通讯和交通的 持续改善意味着企业对埃塞俄比亚的未来有积极的期待。 埃塞俄比亚和其他非洲国家的比较 非洲拥有大量的年轻人口、不断扩大的消费市场和不断壮大的 中产阶级。鉴于 21 世纪的大部分时间里商品价格高企,人们预期非 洲即将迈入经济腾飞阶段。特别是当一些低成本制造业国家(包括 中国)的劳动力工资上涨,埃塞俄比亚凭借其庞大、年轻、廉价的 劳动力市场,被广泛认定为下一个劳动密集型制造业的目的地国家。 与其他主要的非洲经济体相比,埃塞俄比亚有什么样的优劣势 呢?表 1 比较了埃塞俄比亚、安哥拉、肯尼亚、尼日利亚、卢旺达 和乌干达等发展较好的非洲国家的主要经济指标。 表 1:埃塞俄比亚和其他非洲国家的比较(2012-2016 年平均值) 埃塞俄 比亚 安哥拉 肯尼亚 尼日利 亚 卢旺达 乌干达 GDP 增长率(%) 9.5 4.0 5.5 3.4 7.2 4.5 人均 GDP(现价美元) 578.8 4183.8 1304.9 2761.4 697.3 667.7 通胀率 (%) 11.1 14.3 7.0 10.7 4.1 7.2 外债存量 (占 GNI 的% ) 28.5 24.8 26.6 4.8 23.8 19.4 人口 (百万) 97.4 26.9 46 177 11.3 38.9 老龄人口抚养比 84.1 98.0 79.6 88.3 78.0 102.7 识字率 (占成人人口的%) 39 (2007) 71 (2013) 72 (2007) 51 (2008) 66 (2010) 73 (2010) 农业增加值 (占 GDP 的%) 42.3 - 31.6 21.1 30.9 26.4 工业增加值 (占 GDP 的%) 15.2 - 19.6 23.4 18.1 20.7 服务业增加值(占 GDP 的%) 42.6 - 48.8 55.5 51.0 52.9 81.0 56.7 74.8 53.1 72.2 84.2 宏观经济指标 人口与人力资本 产业增加值 农业& 农村 农业人口 (占总人口数的%) 7 人均农业增加值 (以 2000 年不变 美元计) 农业原料出口 (占商品出口总额 的%) 461.8 - 803.3 8300.7 407.6 471.8 14.8 0.0 12.2 3.6 4.7 5.7 石油收入(占 GDP 的%) 0.0 28.4 0.0 9.4 - - 矿产收入(占 GDP 的%) 0.8 0.0 0.1 0.0 0.2 0.0 通电率 (占人口的%) 25.5 33.0 30.5 56.2 15.9 16.2 互联网用户(占人口的%) 8.4 10.2 17.4 21.3 13.1 17.2 物流绩效指数(1=很低 5=很高) 2.4 2.4 2.9 2.6 2.7 3.0 营商便利度( 从 1 开始排名) 159.0 181.5 102.5 169.5 57.5 115.5 创办企业所需花费(占人均 GNI 的%) 97.8 88.4 35.7 43.7 44.9 59.2 外国直接投资净流入(占 GDP 的%) 经常账户余额(占 GDP 的%) 2.5 -0.3 1.2 1.0 3.3 4.3 -6.9 1.4 -9.2 1.1 -12.1 -8.0 货 物 和 服 务 的 进 口 ( 占 GDP 的%) 货 物 和 服 务 的 出 口 ( 占 GDP 的%) 29.6 38.0 30.6 12.2 33.0 29.3 11.1 46.6 18.3 19.6 14.2 18.6 自然资源 基础设施和物流业 营商环境 全球化与贸易 数据来源:世界银行的世界发展指标(WDI)2012 至 2016 年的数据平均值;识 字率是来自于联合国儿童基金会 (UNICEF)。 比较来看,埃塞俄比亚在六个非洲国家中 GDP 增长最快,在吸 引国际直接投资上也表现良好。埃塞俄比亚对自然资源的依赖度较 低,这使其免遭损害其他非洲经济体的商品价格波动。然而,从经 济结构上看,埃塞俄比亚起步较晚,这使其在发展道路上挑战和机 遇并存。 六个非洲国家中,埃塞俄比亚在农村人口占总人口比重中位列 第二(81%),农业增加值占 GDP 比重最高(42%)。然而,埃塞 俄比亚的人均农业增加值却位列第五(462 美元),其初级农产品在 出口比重中份额最高(15%)。这些数据表明,与其他主要的非洲 经济体相比,埃塞俄比亚庞大的农业部门是以低附加值、传统、维 8 持生计的生产活动为主。与此同时,埃塞俄比亚在工业增加值占 GDP 的比例是六个国家中最低的。 然而,这些数据也表明埃塞俄比亚的农业和工业有巨大的增长 机会。与其他非洲国家相比,埃塞俄比亚有大量农村剩余劳动力, 因此有可能从传统农业迈向现代工业的就业转型中获得生产力的提 升和发展的收益。此外,埃塞俄比亚的出口中农业原材料比重相对 较高,这意味着其升级到高附加值农业工业出口(例如从咖啡豆到 品牌咖啡)的空间很大。 实现这一潜力需要吸引大量投资用于工业生产。虽然埃塞俄比 亚的发展型政府和庞大而廉价的劳动力人口是强大的优势,但埃塞 俄比亚在创造工业发展的有利条件上还有很长的路要走。埃塞俄比 亚在电力基础设施和互联网用户上相对薄弱,在世界银行的物流绩 效指数中得分较低,这都是其融入全球价值链的严重障碍。此外, 埃塞俄比亚在六个非洲国家中的创业成本最高,并在商业经营方面 排名倒数第三。虽然大型跨国公司具有处理复杂法规和应对官僚的 能力,但是除非能让做生意变得更容易,否则埃塞俄比亚国内的私 营部门将很难成长。最后,埃塞俄比亚的成人识字率最低,这意味 着尽管劳动力数量很大,但许多工人的受教育程度并不适合于在现 代工业中就业。 二、中埃经济合作的发展现状 中埃两国自上世纪90年代初埃革阵执政以来一直保持友好关 系,高层互访频繁,经贸往来密切,双方从今年起正式升级为“全面 战略伙伴关系”。特别从本世纪以来,中国对埃塞俄比亚的贸易、投 资与援助额增长迅速,中国已连续多年成为埃塞最大的贸易伙伴、 最主要的外资来源国和工程承包方。近年来随着中国“一带一路”倡 议的提出,埃塞俄比亚作为通往非洲大陆的门户,在中国对非及对 外关系中的地位进一步提升,这也为双边经贸的进一步发展创造了 新的机遇。 贸易 近年来,中国对埃塞俄比亚的贸易呈大幅增长态势(图 1)。 但是埃塞俄比亚对华贸易逆差不断加大。主要原因在于,当地无法 提供出口生产所需原料和配件,外资企业从而选择从中国进行采 购。 9 图 1: 中国与埃塞俄比亚的贸易额(1992-2015) 来源:SAIS-CARI.8 从贸易结构来看,埃塞俄比亚从中国进口投入基础设施建设和 制造业中的商品和设备,中国从埃塞俄比亚则主要进口初级商品和 基本食品(表 2)。9 不过近年来开始出现一个积极的发展趋势,即 为中国从埃塞俄比亚进口的制成品的份额不断上升。从中长期来 看,通过发展当地私人部门来建立本地供应链将有助于减少埃塞俄 比亚与中国的贸易失衡。此外,如果埃塞俄比亚能充分利用其农产 品加工方面的比较优势,将有助于减少中国进口低附加值的初级产 品的比例,进一步减少贸易不平衡。 表2:中国与埃塞俄比亚的制成品贸易 2000 中国对埃出口中制成品所占份额(%) 34 中国从埃进口中制成品所占份额(%) 3 来源:UNCTAD. http://unctadstat.unctad.org/EN/. 2016 98 15 投资 无论是从投资项目数量和投资总额上看,中国都是埃塞俄比亚 的主要投资国之一。10 中国商务部的资料显示,2000至2015年间, 总计有177批次的中国企业在埃塞俄比亚投资。表3比较了中国在埃 塞俄比亚和其他非洲国家的投资批准情况。相对于其他非洲国家, 中国对埃塞俄比亚的投资数量较大,超过了安哥拉、肯尼亚、卢旺 达和乌干达,占对尼日利亚投资数量的54%。而埃塞俄比亚的经济 8 http://www.sais-cari.org/. SAIS-CARI sourced the data from UN Comtrade. Detailed statistics on trade sector composition are available from UNCTAD http://unctadstat.unctad.org/EN/. 10 Ibid. 9 10 规模尚未达到尼日利亚的20%。11 表3:中国核批的在非洲的投资项目(2000-2015年) 核批投资总数 第一产业 第二产业 第三产业 埃塞俄比 亚 安哥拉 肯尼亚 尼日利 亚 卢旺达 乌干达 177 21 158 147 124 16 88 112 124 7 87 108 326 47 204 290 6 1 3 6 86 13 64 76 来源:中国商务部的投资审批数据(2000-2015年)。 注:由于许多投资涉及一个以上的部门,因此每个国家的核准投资 总数少于该国家每个产业的核批投资数量之和。 与中国在其他非洲国家的投资相比,中国投资者对埃塞俄比亚 的第二产业更为重视。随着中国和其他低成本制造业国家的工人工 资上涨,对埃塞俄比亚制造业的投资很可能会增多,这将为其工业 发展带来正面效应。此外,考虑到中国企业文化中关系网络的重要 性,随着埃塞俄比亚的中国投资者数量不断增加,他们有可能通过 行业网络和社会网络吸引到更多的中国企业去埃塞俄比亚投资。12 援助 根据最近公布的AidData的援助估算数据, 2000至2014年间,埃 塞俄比亚是非洲第二大的中国援助接受国,也是全球的第三大受援 国(表4)。这反映了埃塞俄比亚在中国非洲战略中的中心位置,也 显示出了中国对埃塞投资和援助之间的紧密关系。 随着中国对埃塞俄比亚的投资持续增长,以及中国正通过“一带 一路”扩大对外经济参与,未来中国对埃塞俄比亚的投资和援助有可 能同时增加。中国有向如基础设施建设等生产性部门转移援助、并 将援助与投资进行融合的趋势,这与埃塞俄比亚的发展型政府相结 合,意味着中国援助将继续在埃塞俄比亚的工业增长中发挥重要作 用。 表4:中国官方援助的十大接收国 2000-2014 接受国 11 12 官方发展援助承诺 (10亿,以2014年美元计) World Development Indicators. World Bank, “Chinese FDI in Ethiopia: A World Bank Survey.” 11 古巴 科特迪瓦 埃塞俄比亚 津巴布韦 喀麦隆 尼日利亚 坦桑尼亚 柬埔寨 斯里兰卡 加纳 来源:AidData.org/China. 6.681 3.967 3.659 3.606 3.403 3.084 3.024 3.013 2.792 2.527 三、埃塞俄比亚工业化发展面临的主要挑战 尽管埃塞俄比亚的经济增长呈现积极态势,但高速的经济增长 尚未导致其国内经济结构的转型。制造业在埃塞俄比亚 GDP 中所占 比例仍旧十分有限。如表 5 所示, 1980 年,埃塞俄比亚与越南、柬 埔寨、老挝等贫穷的亚洲国家基本经济结构类似,即都是以农业为 主的经济体,主要出口农产品和矿产,国内消费的几乎所有工业制 成品都依赖于进口;到 2010 年,这三个亚洲国家的制造业增加值在 国内生产总值中的份额大幅度增加,但埃塞俄比亚几乎没有变化。 2013/14 年制造业的比重仍旧徘徊在 4%左右。13 制造业的增长缓慢对创造就业影响很大。通常认为,劳动密集 型产业的增长通常比矿业等资本密集型部门的增长更能减少贫困。14 在埃塞俄比亚,尽管近年来制造业就业岗位迅速增长(从 2002 年的 4 万就业岗位增长至 2014 年的 20 万),但其创造就业的目标尚未达 成。15不仅如此,其整体失业率虽有下降但依然很高,特别城市失业 率仍高达 20%左右。埃塞俄比亚经济增长能否创造出一个充满活力 和包容性的劳动力市场,国际市场对这个问题有不少担忧。16 表 5:埃塞同一些亚洲国家的经济结构比较 占 GDP 比重 (%) 埃塞俄比亚 1980 年 60 农业 2008-2010 47 13 1980 年 5 制造业 2008-2010 4 GTPII Bhroat and Tarp, 2016. 15 Ansu et al. 2016. 16 Golubski, Christina. 2016. “Trends in Ethiopia’s dynamic labor market.” 14 12 40 越南 48 柬埔寨 61 老挝 数据来源:Chandra 2013 21 35 33 14 9 10 20 18 20 工业园区发展面临的具体问题 埃塞俄比亚工业化战略的核心是工业园区。结合对三个重点工 业园区(阿瓦萨, Bole Lemi, 东方工业园)的实地考察,我们发现埃 塞俄比亚当前工业化及其工业园发展至少面临着几方面的挑战: (1)债务负担沉重: 埃塞经济近年来的高速增长很大程度上得 益于依靠财政支出支持的基础设施建设17,尽管这种增长模式被认为 不可持续,但在中短期内(如在 GTPII,即 2015/16-2019/20 期 间),埃塞政府仍将包括交通、能源、电信、物流等在内的基础设 施建设列为国家经济发展的优先产业,将其视为国民经济可持续发 展与工业化的重要支撑18。这势必需要更多的资金支持。而另一方 面,过去五年来埃塞俄比亚经常项目赤字不断扩大,截止到 2016 年,埃塞政府的债务总额约略 397 亿美元,其中外债达 216 亿美元 左右,将近一半来自中国19,且 2019 年后将进入还本付息的高峰 期。这就导致埃塞政府不仅面临债务风险,也加大了其进一步融资 的难度。这一关卡如若不能顺利度过,不仅会抑制此后的经济增 长,甚至此前十年的投入也不能转化成效益。如何处理好融资与债 务,是埃塞当前面临的较为迫近的难题。 (2)物流体系落后:几乎我们采访的每一个企业都认为物流是 他们最关心的问题。亚吉铁路埃塞段虽于 2016 年就以实现通车,但 由于种种原因迟迟未能投入运营,这极大地增加了企业的物流成 本,并成为不少企业亏损的主要原因。在 Bole Lemi 工业园的一位 工厂经理指出,从工业园通过公路运输到吉布提的物流费用几乎和 从吉布提发货到中国的运输费用一样高;物流从埃塞俄比亚到吉布 提段不够顺畅,且海关通关体系也亟待完善提升;埃塞俄比亚的物 流业不对外开放,这不仅限制了企业竞争进而物流效率,同时也增 加了成本。2016 年埃塞俄比亚在世界银行的物流绩效指数报告中得 分为 2.377(最高得分为 5),低于撒哈拉以南非洲和世界所有国家 17 Seid et al. 2016. GTP II. 19 IMF, 2016. 18 13 的平均水平(分别为 2.47 和 2.884),也低于越南(2.977)20。这也 进一步说明,物流是当下制约埃塞俄比亚发展的关键问题。除了运 输费用高之外,日常业务中还存在高发的事故和延误比率,这对一 些尤其看重快速周转和按时交付客户订单的行业(如服装)造成的 影响更大。 (3)劳动生产率与行业纪律:埃塞俄比亚劳动力受教育及劳动 技能水平较低,且受制于当地的文化习俗等,劳动力的纪律性较 低,这很大程度上削弱了其低成本劳动力的优势21。埃塞俄比亚的劳 动生产率低于其他低成本制造业目的地。据一位韩国服装制造商估 计,埃塞俄比亚工厂的生产率约为其在越南工厂的 25-30%。同时, 埃塞俄比亚工人在旷工、难以集中专注地工作、对加班的财务激励 机制反应迟钝、高离职率等方面的问题被不同的受访企业多次提 及。此外,通常由外国人员担任的管理层和埃塞俄比亚工人之间的 文化差异会进一步导致误解的产生。由于生产率低下,我们所采访 的大多数制造业企业都没有满负荷运作(估计在 25%到 90%之 间),这影响了企业的盈利能力和长期发展的可持续性。我们的调 研的制造业企业也大都尚未实现盈利。 (4)外汇短缺:制造业企业严重依赖于原材料的进口,而由于 外汇供应有限和缺乏足够的信贷,很多企业尤其是中小型企业无法 发挥其优势。许多受访者认为,外汇是制约其进出口的一个阻碍, 也是造成其生产延误的根源。采访中受访者普遍认为,埃塞国家银 行不愿回应企业关切的问题。譬如,出口许可证的凭单付款要求过 于繁琐,而负责协助投资者的机构,如埃塞俄比亚投资委员会 (EIC)和埃塞俄比亚工业园发展公司(IPDC)都无法影响银行改 变其政策和流程。国有垄断企业埃塞俄比亚船运与物流公司 (ESL)也面临外汇短缺的问题,成为了航运和物流延迟的重要原 因。 (5)地方政府的能力和积极性不足:受访者在普遍称赞埃塞俄 比亚中央政府的能力和发展意愿的同时,还有另一个共识,即地方 政府和下层机构(如海关)缺乏创造一个良好商业环境的能力(有 20 World Bank World Development Indicators. 21 麦肯锡全球研究所(MGI,2016)发现,在埃塞俄比亚,制作 POLO 衫的单 位劳动力成本小于中国和越南成本的一半,而制作皮鞋的单位劳动力成本是越 南的三分之一、中国的五分之一。 14 时也缺乏意愿)。目前园区的建设、招商及管理主要依靠联邦政 府,地方政府参与的积极性与能力(资金、人才等)都较低。此 外, 多方面的因素(如缺少培训、技术落后、资金不足等)也导致 了发展政策颁布和实施的不一致性,从而使投资者受挫。 (6)阿瓦萨模式的可复制性:目前埃塞俄比亚政府极力打造的 阿瓦萨工业园以其在极短时间内建成并投入运营受到各方好评。阿 瓦萨工业园成功引进知名跨国服装企业 PVH,进而带动了其上下游 企业随之迁入园区,体现了其在融入全球价值链方面的努力。埃塞 政府也有意在国内推广这种全产业链引进模式,如多次邀请地方州 政府官员前去参观并组织讨论。但其运作模式能否在国内其他工业 园复制仍是个未知数。这至少会受到如下几方面因素的影响:阿瓦 萨工业园本身的生产及出口业绩(截止到 2017 年 7 月出口创汇能力 仅为 1500 万美元);联邦政府层面工业园政策的执行力与管理人才 的数量、质量;其他工业园所在地方政府的配合力度。埃塞方与园 区承建运营商(中资企业)在园区的管理理念上存在分歧,一定程 度上也限制了园区的发展。 (7)农业发展滞后: 尽管埃塞俄比亚政府始终清晰地认识到农 业在其工业化转型中的基础性地位,但受限于多方面的因素,其农 业发展增速相对缓慢,很大程度上抑制了农业-工业关联效应 (linkage effect)的发挥,从而制约了其工业化的发展。这样一些因 素包括:农业基础设施落后,灌溉系统不发达;农业生产率较低; 小农生产占主体的农业生产模式一定程度上限制了生产力的提高; 土地政策方面,对农民土地使用权的确权力度不够,限制了农民的 生产积极性、土地的流转及规模生产的可能性——值得一提的是, 鉴于其国内潜在的族群矛盾,政府倾向于更为保守的土地政策,这 也意味着这一被广泛认为制约农业发展的关键因素22在短期内难以发 生改变。 四、中国的工业化和经济发展经验 中国的工业化经验能为埃塞俄比亚提供哪些借鉴?我们认为, 对于当前埃塞的经济发展状况,中国发展过程中的四个主要经验有 较强的参考和借鉴意义。第一,经济特区在吸引外资上发挥了重要 作用,不仅因为它们的优惠条件,更是因为它们提供了可信的政策 22 Demeke, 2004. 15 环境和制度创新;其次,建立产业生产链、融入全球价值链对于促 进出口和产业转型非常重要;第三,灵活的土地管理制度利于快速 城市化和大规模的生产制造;第四,广泛采用的政策试点方式使政 府能够平稳推动重大经济改革。 1. 经济特区 中国的经济开放始于 1980 年在沿海省份广东和福建成立的四个 试验性的经济特区。受“亚洲四小龙”的经验启发,经济特区是将自 由贸易区、工业区和相关行政场所的优势集中在了一处。在经济特 区,外国企业享受到了优惠税率、减税、免征进出口关税和灵活的 劳动规章制度等。通过一站式的安排,外国企业能免于官僚主义的 繁文缛节。上述优惠政策和丰富的低成本劳动力共同创造了投资友 好型商业环境。 丰厚的激励政策、精简的法规、自治的财政权力和提升的政治 地位是针对经济特区的、重要的制度创新。但经济特区并不是立竿 见影地就能成功。外国直接投资流入的增长是在试验性的经济特区 政策成为一个持久的制度性安排后才开始加速的,因为后者代表着 中国政府对经济自由化的坚定承诺,外国公司才会对投资环境风险 放心。在最辉煌时期,经济特区和开发区曾占据中国外国直接投资 流入和国内出口总额的三分之一以上23。提高政策的可信性和一致性, 而不仅仅是出台各项激励措施,在经济特区成功地吸引外国直接投 资中发挥了更为重要的作用。 2. 融入全球价值链 吸引外资是所有经济特区早期要实现的首要目标,而建立起生 产网络、融入全球价值链是实现可持续发展的重要战略。我们在中 国的三个城市进行了实地调查和访谈,分别是沿海省份江苏的常州 市,中部省份安徽的芜湖市,和西部的中央直辖市重庆。虽然这些 城市在城市规模、产业结构、经济效益等方面差异较大,但它们在 吸引外资、推动产业集群、促进与全球价值链的联系等方面采取了 类似的策略。 重庆市位于中国西南内陆地区,是传统的机械制造业城市,但 如今已经逐步转型为重要的电子商务城市。这一转变可以追溯到 2008 年 5 月,部分归因于时任重庆市长黄奇帆个人承诺的优惠政策, 23 Zheng 2014. 16 全球行业领先型 IT 公司惠普决定在重庆建立一个笔记本电脑制造基 地。尽管地理位置不利,重庆却拥有一些其他的优势,如庞大的劳 动力市场、制造业生产的基础和不断发展的物流网。除惠普外,其 他四家全球大型 IT 公司也在重庆设厂。这些 IT 公司的主要供应商, 包括富士康和广达,也紧随 IT 巨头的脚步来到重庆,还有八百多家 小型 IT 零部件供应商也搬来了重庆。连接重庆和欧洲的铁路线解决 了运输和物流方面的问题,大大减少了货物运往欧洲走海路时的轮 候时间24。目前,全球三分之一的笔记本电脑是在重庆生产的。 芜湖市位于安徽省中部,它既没有沿海地区的区位优势,也没 有重庆那样庞大的劳动力和制造业生产能力,但其发展也是通过建 立生产网络和促进产业集群来推动的。这一战略的核心是奇瑞汽车 ——一家国有控股的汽车企业,开发和销售了一系列适合当地市场、 并出口到其他发展中国家的低端型汽车。截至 2007 年底,奇瑞已经 是中国最大的汽车出口商。奇瑞的发展吸引了大量的供应商搬迁到 芜湖,形成了一条完整的生产链。特别是随着汽车制造业对工业机 器人的需求不断增长,奇瑞成立了工业机器人制造设备公司埃弗特。 埃弗特的生产能力很快超越了奇瑞的生产需求,这不仅激励了奇瑞, 还鼓励了芜湖市政府推动工业机器人产业的发展,并由此建立了机 器人产业园。截至 2016 年底,机器人产业园已累计吸引 79 家企业入 驻,总产值达 70 亿元。 苏锡常都市圈是长三角高度发达地区的一部分。这个地区拥有 十几个工业园区,是最具活力和创新的工业集聚区之一。随着劳动 力成本和土地价格的迅速上涨,其传统的竞争优势正在消失。增长 势头能否持续取决于如何区分各个工业园的竞争优势,以及如何在 不同的工业园之间建立网络联系。在地方政府的协调下,各工业园 区已经形成了自己的优先发展领域,形成了纵向价值链。苏州是技 术创新中心,无锡是先进制造业基地,常州专门从事传统制造业特 别是铁路设备制造。这些产业集群中的制造业企业可以与当地供应 商紧密合作,通过适度的零部件设计修改来设法降低生产成本。这 种联动效应对以融入全球价值链为目标的企业尤为重要。 3. 灵活的土地管理制度 中国的快速工业化可以归结为两大优势:大规模的制造业生产 和大量的廉价劳动力。但是,如果没有大规模的土地征用和转换, 24 China Daily. 2014. “Chongqing: land of laptops.” June 16. 17 这两个优势都不会实现。虽然征地问题已经成为中国经济发展中最 具争议的问题之一,但灵活的土地管理制度有利于农业用地转向大 规模生产所需的工业用地。它还为地方政府提供了财政收入来源, 缓解了财政压力,为地方的基础设施建设提供了资金来源。 中国的土地管理是双轨制系统,城市土地属于国家所有,农村 土地属于农村居民的集体所有。自20世纪80年代以来,虽然土地所 有权保持不变,但中国已经通过一系列的土地改革政策,建立起了 土地和房地产市场。在经过土地商品化、土地使用权和所有权分离 的改革后,采取了分散化土地所有权和分级管理的模式。 商品化土地市场的建立是通过试验一步步地进行的,首先是土 地使用费的改革,随后是用长期土地使用权的租赁来换取资本。这 些制度安排激励了地方政府将农村土地转化为城市建设和工业发展 用地,使城市迅速扩张,也带来了大量的农民工。综上,这一土地 改革过程有利于大规模的劳动密集型制造业生产。 4. 政策试点的广泛运用 中国的经济发展经验表明,中国政府采取了一些创新性的政策 和制度,来应对大规模经济变化所带来的复杂挑战,避免了系统性 危机。这种不寻常的适应能力可以部分归因于地方政府广泛运营的 试点政策。 在地方分权的体制框架下25,市、县级地方政府全面负责本辖 区的经营活动。中央政府以任用和晋升为手段,激励地方政府顺应 中央的政策方针,维护投资友好型的政策环境。试验过程涉及到地 方发出倡议和中央提供赞助之间的互动。 地方性的创新,如试验性的条例法规、经济特区、政策实践等, 首先是在少数地方作为试点项目进行实施的。只有经过实践证明产 生了预期成果,才能扩散到更多地区,最终成为国家政策。这个试 验方法不是为了寻找“最佳实践”,而是帮助中央政府在避免政策僵 局的同时,充分利用当地优势、调动地方官员的积极性26。 亚洲和中国经验可否复制? 25 26 Xu, 2011. Heilmann, 2008. 18 埃塞俄比亚与中国以及其他东亚发展型国家有一些重要的相似 之处,表明它有可能走一条类似的发展道路。首先,埃塞俄比亚拥 有一个积极致力于宏观经济规划的发展型政府,并已学习一些亚洲 发展型国家的经验,将其适用至埃塞俄比亚的本地环境中。 27 第二, 就要素禀赋而言,埃塞俄比亚人口超过1.02亿,且人口相对年轻, 有41%人口在15岁以下,能源资源储备相对较少。28农村人口占总人 口比重约80%,类似于中国在1978年改革开放伊始的状况(82%), 29 这表明埃塞俄比亚在产业结构转型、劳动力资源上拥有巨大潜力。 综合来看,随着中国、越南等国家劳动力工资的上涨,埃塞俄比亚 有潜力成为下一个劳动密集型产业的主要目的地。 但东亚国家与埃塞俄比亚之间也存在显著差异。首先,埃塞俄比 亚在基础设施和工业水平上底子较差,而亚洲发展型国家和地区在 战后高速增长之前,就已经拥有实质性的基础设施和工业水平。日 本在明治时期(1868-1912 年)开始工业化;30 韩国在日本的占领期 间(1910-1945)经历了重大的现代化建设;31 而中国在上世纪五六 十年代苏联的援助下初步建立起基础设施和工业化,32 经过六、七 十年代的“三线建设”政策进一步将工业化扩展至全国大部分地区。33 1978 年中国改革开放开始时,中国已经拥有 4.9 万多公里的铁路 线,人均用电量达到 24.7 万千瓦时,是埃塞俄比亚 2014 年水平的 3.5 倍(人均 70,000 千瓦时)。34 因此,埃塞俄比亚的资本和基础设 施的稀缺更为严重。考虑到埃塞俄比亚地理上的内陆位置,其陆路 运输和相关基础建设(如电力)就显得更为重要。 然而,作为后来者,埃塞俄比亚也具有一些亚洲发展型国家没 有的优势。首先,可再生能源技术在近十几年来取得了明显进步。 埃塞俄比亚拥有大量的水能、风能和太阳能开发潜力,35 因此有机 会避开困扰亚洲发展型国家特别是中国的、严重的环境问题。拥有 可再生资源也减少了对能源进口的需求,因而缺乏化石燃料将不再 成为制约其发展的阻碍。其次,全球价值链在世界经济中的重要性 27 Oqubay, 2015. World Bank World Development Indicators. 29 World Bank World Development Indicators. 30 Yasuba, 1986. 31 Haggard, Kang, and Moon (1997). 32 Zhou, 2015. 33 Meyskens, 2015. 34 World Bank World Development Indicators. 35 https://www.export.gov/article?id=Ethiopia-Energy 28 19 日益突出。即使国内缺乏完整的工业生产链,埃塞俄比亚也有可能 通过融入全球价值链,吸引国际投资,进而带来技术的溢出效应。 再次,埃塞俄比亚拥有大量的年轻劳动力,并在农业和畜牧产品 (如咖啡和皮革)上具备优势和享有国际声誉,这为埃塞俄比亚发 展农产品加工业创造了机会。最后,英语的广泛使用增加了埃塞俄 比亚工人的吸引力,有助于获得投资者的青睐,也能促进技术和知 识的外溢。 五、亚吉经济走廊的建设与实施 “经济走廊”的概念 古代的丝绸之路可被看作经济走廊的早期范例之一。当代特别 是近几十年对经济走廊的实践与讨论则兴起于上世纪 90 年代,以由 亚洲开发银行支持的“大湄公河次区域发展”和由南非政府倡导的“地 区发展方案(Spatial Development Initiatives/SDIs)”及其之后付诸实 施的“马普托发展走廊(Maputo Development Corridor)”为代表36。 此后,包括联合国、非盟、世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银 行等在内的多边国际组织与发展融资机构和一些双边援助机构(如 英国的国际发展署和日本的国际协力机构)都在不同程度上推动并 参与了经济走廊在全球不同区域的建设与发展。以非洲为例,本世 纪以来,非盟倡导的“非洲发展新伙伴计划(NEPAD)”接受了由南 非所提出的“地区发展方案”,并将其在整个非洲大陆范围内推广, 设定规划了十几条经济走廊37。目前着力打造南北(南非-坦桑尼 亚)、中部(坦桑尼亚-布隆迪)、西部(科特迪瓦-尼日利亚)三 条走廊38,2016 年新发起“非洲动起来(MoveAfrica)”计划,亦旨在 进一步加强走廊沿线的基础性交通与物流建设39。 尽管政策和学术界对“经济走廊”这一概念还没有十分严格清晰的 界定40,但从具体实践来看,“经济走廊”的核心是通过协调“硬”基础 设施(如铁路、公路、港口等)和“软”基础设施(如一站式的注 36 ADB, 2014. DFID, 2015 DFID, 2015. 38 NEPAD, 2017. http://nepad.org/print/6647 39 NEPAD, 2016. http://nepad.org/content/launch-move-africa-initiative 40 从实际使用来看,世界银行使用“交通走廊(Transport Corridor)、“贸易走廊 (Trade Corridor)”或“货物走廊(Freight Corridor)”的说法更多,而亚开行和 非开行则经常使用“经济走廊(Economic Corridor)”的提法,此外还有机构使 用“发展走廊(Development Corridor)”。 37 20 册、税务、金融、贸易等服务),降低发展中国家的贸易成本,形 成地区性产业链,带动经济发展,进而推进城市化、促进社会发 展。这个概念把铁路公路等基础设施建设不仅看成是联结不发达地 区的交通枢纽,更把它们作为加强周边地区互联互通,整合市场的 载体。非洲发展银行认为,这种模式可以把交通枢纽变成社会经济 发展的引擎。这一模式对经济发展有三个主要好处。第一,提升本 地的工业化水平和生产规模,参与全球价值链;第二,创造良好的 投资环境以吸引外资;第三,加强了同周边市场的互联互通和整 合。41 经济走廊的一个重要特点在于充分发挥“交通走廊”的带动性—— 通过以交通走廊的方式将分散的经济体(城镇等)联系起来,从而 将经济活动的上中下游彼此串联,联通供给(生产)与需求(市 场),构成一体化产业链,降低交易成本。中国自身的发展就是广 泛采用了以经济特区和开发区为载体,整合资源、促进产业集聚, 推动城市发展和服务集聚。在其他新兴市场,经济特区也被广泛证 明有助于经济增长、创造就业和提高收入。42 经济走廊的建设至少需要三个步骤:首先需要确定确实具有经 济合作潜力的区域经济体;之后需要建设以交通线路(铁路、公 路、桥梁)、基础配套(电网、水供应)及物流体系(物流中心或 园区、旱港)为重点的“交通走廊”;最后,在上述基础之上进行政 策配套,吸引国内外投资者进入到经济走廊从事相应的经济活动。 此外,有学者指出经济走廊建设中需要考虑的四点原则,包括必须 存在真正的经济潜力;最大程度动员私人部门资源;公共部门资源 使用在最有需要的地方;及经济发展能够使从前被排斥在外的人受 益43。 从目前的实践情况来看,非常成功的经济走廊建设案例还并不多 见。经济走廊建设至少存在着如下几方面的难点:第一,走廊连接 的区域是否确实具有经济发展与合作的潜力,如有学者指出,“一条 联结且途经毫无经济发展潜力地区的走廊没有太大意义;同样,联 结两处有重要性的经济实体但缺乏合作潜力的走廊也不会引起太大 41 African Development Bank, 2013. 林毅夫,王燕著,宋琛译: 《超越发展援助:在一个多极世界中重构发展合作 新理念》,2016 年,北京:北京大学出版社,第 123 页。 43 Hope and Cox, 2015. 42 21 的兴趣”44;第二,是否能确保融资,一条经济走廊的建设往往需要 大量的资金投入,通常是所在(特别是欠发达)地区和国家自身或 单靠其政府部门所难以承担的,在客观条件允许的情况下需要充分 动员所在国私人部门的资源,而在本国私人部门资源有限的情况下 则需从双边及多边发展合作伙伴(国家或发展融资机构)寻求帮 助;第三,对于跨境经济走廊,沿线国家是否具有同样的合作意 愿,由于经济走廊以特定区域内经济潜力而非政治边界,因此,经 济走廊经常跨越国界,这既扩大了走廊的辐射范围与潜在影响,但 也增加了走廊建设的双边和多边政策磋商与共同执行的难度。 亚吉经济走廊 2016 年亚吉铁路实现通车,将亚的斯至吉布提的运输时间从一 周缩短到了 10 多个小时,大大节约了时间,提高了物流效率。其沿 线地区因此具备了发展经济走廊的基础性条件,即“交通走廊”的初 步成型。招商局投资的吉布提新港口、中土集团在靠近索马里的地 方修建的牲畜码头、中交集团在建的盐码头,预期都将为铁路提供 更大运量。此外,亚吉铁路沿线地区也具有很大的经济发展潜力: 铁路沿线覆盖了埃塞俄比亚 30%的人口和土地,吉布提 70%的人 口,连接了首都亚的斯亚贝巴和特区德雷达瓦两个大经济中心。此 外,配合当前埃塞政府积极推动的工业化特别是工业园区战略,数 十个联邦政府推动的及外商(包括中资)企业建立的工业园中不少 都分布在走廊沿线及两侧,如 Bole Lemi,阿达玛,德雷达瓦、阿瓦 萨等等。因此,亚吉经济走廊可以也需要依托周边的工业园区,两 相配合、互相助益。 埃塞政府还计划以亚吉铁路为依托,建立“一体两翼”的经济走廊 架构,带动整体经济的发展。“一体”即亚吉铁路沿线经济走廊,“北 翼”为斯亚贝巴到马克雷的铁路经济走廊,“南翼”为亚的斯亚贝巴到 阿瓦萨的铁路经济走廊。 依托亚吉铁路的这条跨境经济走廊,一方面能够带动国内特别 是直接促进沿线五州(阿姆哈拉、奥罗莫、阿法尔、索马里、哈拉 尔)的经济发展:推动沿线及支线枢纽城市的物流及服务业发展; 连接建成和在建的工业园及农工综合园区,减少交通成本,促进出 口。另一方面,走廊经吉布提通往亚丁湾,与 “一带一路”倡议中的 44 Srivastava, 2011. 22 “中西亚经济走廊”相连,有助于打破埃塞俄比亚作为内陆国的闭 塞,打通通往欧亚大陆的一条陆路通道,从而实现与欧亚大陆的互 联互通与经济共生。 但是,建设这条经济走廊是一项庞大的综合工程,资金需求量 极大,但目前还没有系统可靠的估计。可以肯定的是,靠传统的融 资方式将会进一步加重埃塞俄比亚目前的债务负担,对借款国也会 带来较大的坏账风险。 六、对埃塞俄比亚的建议 为解决上面列出的诸多问题,埃塞俄比亚政府已经制定了广泛 的计划45。中国的经验对埃塞俄比亚的发展有什么贡献?在借鉴中国 发展经验和实地考察的基础上,我们提出五个方面的建议。 1. 物流业的现代化 良好的物流条件是融入全球价值链的关键,因为没有任何一个 物流水平低下的国家能成为全球价值链的中心 46 。物流的质量与出 口增长密切相关:改善物流不仅能吸引到更多的投资,还有助于减 少经常项目赤字47。埃塞俄比亚已经有了一个雄心勃勃的目标,即在 “第二个增长和转型计划”(GTP II)期间将其在世界银行的物流绩效指 数报告中从第 104 位提升至第 57 位48。 亚吉铁路的尽快运营将大大有助于这一目标的实现。铁路提供 了更快的交通方式,减少了道路交通事故造成的延误,并对道路运 输承包商形成了竞争压力。鉴于上述原因,我们的受访者急切地盼 望铁路的投入使用。位于铁路沿线的企业受访者预计,这将大大降 低降低其物流成本和等待时间。 然而,新的运输设施并没有解决造成物流成本高昂和过程缓慢 的另一个主要原因:多式联运物流市场几乎被埃塞俄比亚航运和物 流管理局垄断。我们建议开放多式联运物流市场,以鼓励竞争来促 进成本的降低和服务的改进。这可以是逐步进行的,比如在初期仅 45 Federal Democratic Republic of Ethiopia 2016. World Bank 2017, 8. 47 IMF, 2016. 48 Federal Democratic Republic of Ethiopia GTP II 2016, 172. 46 23 面向国内企业或合资企业开放。在中国,国有企业与规模较小的民 营企业共存,这表明开放竞争并不意味着前者会消亡49。 此外,对新技术的支持如全球地位系统(GPS)和通信技术等 将有助于减少延误和提高效率。可以采取公私合作伙伴关系(PPP) 的形式,在引进新技术的同时减轻国家财政的负担。最后,在海关 办理中引入自动化技术可以使官僚系统的办事效率提高。 2. 利用埃塞俄比亚的比较优势融入农产品加工的全球价值链 与拥有劳动力比较优势、发展轻工产品如服装、鞋类和玩具等 亚洲发展型国家相比,埃塞俄比亚还在农产品和畜牧业上占据优势, 在国际市场上享有较高的质量信誉(特别是咖啡和皮革制品)。目 前埃塞俄比亚的出口主要由低附加值的农产品和原材料为主。2013 年,埃塞俄比亚的农产品出口中,加工品所占份额仅为 1.3%50。释 放埃塞的发展潜力向更高附加值的农产品加工业进行升级,将为埃 塞创造更多的就业机会,并能促进出口和增加外汇收入。 在全球价值链的背景下,农产品加工业前景看好,因为主要的 农产品公司越来越多地参与原料采购和可持续发展,这为埃塞接受 垂直型外国直接投资创造了机会51。如果埃塞俄比亚能吸引到全球农 业食品的领先公司不仅从埃塞采购原料,并在埃塞加工其产品,将 能带来更多的就业岗位,以及重要的技术和知识外溢效应。 为了实现埃塞的农产品加工业发展目标52,我们建议给予该产业 更多的支持。特别是地方政府负责的农业产业园区(AGIPs)可能 受益于中央政府更大的监督和关注。中央政府已经显示了吸引关键 投资者的能力(如美国服装巨头 PVH 集团),这反过来又吸引了中 小投资者,并为当地建立起完整的供应链提供了机会。如果埃塞俄 比亚投资委员会(EIC)和其他机构能够努力争取到更多农产品加工 业的投资者,这一产业可能会出现积极的溢出效应。特别需要强调 的是,考虑到埃塞的农业经济在国民经济中占据的大比重,将全球 合作伙伴和国内农业生产者融入全球价值链可能会带来埃塞俄比亚 经济的大幅增长。同样,增强地方政府能力建设和培养企业家精神 将有助于农业产业园区实现潜能的开发。 49 Deloitte China 2015. UNIDO. 2017. Integrated agro-industrial parks in Ethiopia. 51 Gereffi 2014, 439–40. 52 GTP II, 140. 50 24 3. 改善外汇和金融体系 外汇是国内外进口商和出口商的一大痛点。预计埃塞俄比亚的 经常项目赤字将在中期内保持高位,从而制约其外汇储备增长的能 力53。然而,我们也需要注意到许多发展中国家(包括亚洲四小虎在 内)由于快速的金融自由化而产生的消极后果。中国金融体系采取 的是一种有计划的渐进开放。尽管损失了不小的金融效率,但避免 了出现大的金融动荡。因此根据中国的经验,我们建议埃塞逐渐开 放外汇管制,不提倡在这一领域的迅速全面开放,而是在提高金融 流动性和降低金融动荡之间找到平衡。 首先,包括物流和基础设施建设在内的一些部门和行业可以被 优先考虑获得外汇,因为这些产业将为其他经济领域带来溢出效应。 其次,尽量减少因缺乏货币支付外国结算公司而造成的拖延,这将 有助于埃塞俄比亚物流业的整体改善,对于商业模式要求快速满足 客户订单的出口商将会极其有帮助。再次,将出口部门按出口表现 进行换汇的优先排序将有助于减少经常项目赤字54。同样,优先基础 设施建设的换汇将使其他企业能够利用新基础设施的便利条件。 4. 提高人力资本和劳动生产率 埃塞俄比亚每年约有 10 万名国内毕业生,大学和学院也在全国 各地不断扩张,因此制造商能够招聘到高质量的埃塞俄比亚员工, 并让他们作为管培生接受培训,这将带来重要的知识转移效应。然 而,绝大多数产业工人仍是低技术水平,其生产力和行业纪律都相 对较低。 我们有几点针对性的建议。首先,劳务可以更紧密地融入到工 业园区的“一站式”模式中。工业园管理部门可以帮助投资者寻找工 人,并为国外的高级管理人员了解埃塞俄比亚的文化和适应当地环 境提供人力支持。例如,许多受访者提到,员工旷工的一个主要原 因是其家庭问题。对如何处理这一问题提供符合当地文化规范的建 议将会非常有用。其次,提供能确保工人按时上班(如提供工厂附 近的宿舍,以及宿舍到工厂间的通勤)的协助能增加开工时间、避 免缺勤。将工业园的发展与住宅和服务业的发展挂钩是非常有价值 的。 53 IMF, 2016. 54 Ibid. 25 最后,中国职业教育体系已经成功地为农村家庭的学生走上工 业岗位提供了范例。中国职业学校为适龄青年提供了除高中教育外 的另一个替代方案。高中教育主要目的是为学生进入学术型大学, 而职业学校则旨在培养技术工人。职业学校能提供相关知识、技术 和一些其他技能的内容(例如培养成为秘书),并在学校和企业之 间保持密切的联系,培养出一批批具备行业能力的毕业生和就业者, 一些职业学校甚至是由大公司自己经营55。根据 2014/15 年的统计, 埃塞俄比亚已有 1329 个技术职业教育和培训机构56。进一步扩大职 业技术教育,鼓励企业建立自己的职业技术教育培训机构将有助于 提供更多更好的、工业发展所需的劳动力。 5. 调动地方政府发展经济的自主性和积极性 来自其他国家的研究表明,在稳定的中央权力下,赋予地方官 员更大的自主权和激励措施能收获更好的治理成果57。我们建议,埃 塞俄比亚中央政府可以考虑将一些决策权力,特别是与工业园区和 促进投资相关的决策权下放给当地官员,相信地方官员的职业精神 和他们提供公共服务、管理好管辖内经济活动的决心。不能仅仅认 为中央政府的权威被削弱了,因为下放一些权力能使地方级的治理 更适应不同地区的异质性需求。 推进地方政府在发展中发挥作用需要考虑两方面因素。首先, 地方官员可以利用培训和提高技术来增强其行政能力。公共政策和 管理等领域的实践培训有助于地方官员提升能力,从而能更好地设 计和实施主动的、投资友好型的政策。而技术改进特别是行政事务 的自动化可以加快行政事务流程,让地方官员有更多时间专注于发 展问题。其次,打造积极主动的地方政府最重要的因素是激励措施。 没有切实可行的、可衡量的激励措施,地方官员就不会有促进发展 的动力。例如,中国的政府官员管理制度在晋升中优先考虑经济发 展方面的绩效。那些设计和成功地实施了发展政策的官员获得了更 大的晋升机会,由此进一步激励地方官员成为创新型企业家政府来 吸引投资。 鉴于保持工业园发展中政策的一致性,我们建议埃塞中央政府 Biermann, “China’s Vocational Education System Facing the Twenty-First Century.” 56 Federal Democratic Republic of Ethiopia 2016. 57 Bardhan, 2002. 55 26 为地方政府制定激励措施,激发地方政府自觉维护投资友好型的政 策环境。特别是一些工业园区和农产品加工园区可以用作试点,采 用一些在其他国家实施成功的政策。中央政府可以发挥一定的积极 作用,协调试点过程,扩大地方的创新力度。通过以发展为中心的 激励机制和中央政府的协调,成功的地方性政策试点可以进一步在 全国范围内进行推广。 七、对中方的建议 我们也从以下方面对中国政府和企业提出参考性建议。核心是 将中国与埃塞乃至与非洲大陆之间的关系从粗放式的发展合作方式 向有协调的精准发展合作转变。 1. 以亚吉铁路经济走廊为依托,加强协调对非援助和投资,推动全 产业链模式的发展合作。 “亚吉铁路”是中国在非洲的样板工程之一,也是落实“一带一路” 构想的重要试验田。但是,目前因为电力配套等原因,铁路一直未 能如期运营。即使运营后也面临运量不足的问题。埃塞面临巨大的 偿债压力。让亚吉铁路动起来,不仅能马上大大缓解埃塞的运输和 物流压力,也能从长远确保“亚吉铁路”成为真正的东非经济大动 脉。打造亚吉铁路经济走廊,可以从四方面进行实施。 明确定位,清晰规划。先由中埃政府高层就亚吉经济走廊建设签 署政府间合作框架协议,明确由埃塞政府主导、中方积极参与的角 色定位,分步骤参与走廊建设,避免大包大揽和超前规划,降低对 埃塞和中方的负担。以交通基建为基础和先导,之后向多元化经营 发展;先集中资源和力量首先建造亚吉铁路这条主干线,再逐步向 南北两翼支线发展,这其中又以能连接到重点工业园区的支线为优 先;先集中力量促进枢纽城市的建设:依托其交通枢纽职能发展物 流及相关服务业(生活及商业服务区),促进地区间贸易的发展, 根据当地资源禀赋或优势发展相关特别是出口导向型的经济产业 等;再自发或主动向周边城市发展辐射,带动整条经济带的发展。 全面对接,加强沟通。就埃塞经济发展中存在的问题及中埃合作 的重要领域与埃塞各级政府进行广泛交流。充分发挥两个中央和两 个地方的作用,中国政府和埃塞政府两个中央在政策设计层面加强 顶层设计和指导,国内各省市和沿线主要州政府可建立联动模式, 27 不同的园区和不同的省合作,参照阿达玛工业园的模式实现“以省带 州,以园促产”。在工业园区开发与建设方面,建议建立商务部及相 关部委与埃塞各对口部委,特别是埃塞的“投资委员会(EIB)”和 “埃塞工业园发展公司(IPDC)”建立长效的政策磋商机制。与埃塞 政府分享中国物流业发展与开放的经验。帮助提升海关体系,继续 加强中埃园区建设经验及人才交流。 发挥合力,系统布局。在鼓励中国企业参与“一带一路”建设的同 时,应防止一哄而上的园区建设,重点引入对上下游产业具有强大 带动效应的龙头企业,对产业进行甄别和因势利导,以产生示范效 应并扩大影响,而不是以追求扩大投资数量和规模为目标。在工业 方面,要和我国的对非布局对接起来,以投融资为先导,以树立中 国标准为核心,形成产业的梯次布局,以建立“全产业链”为模式推 动国际产能合作,建立中国企业间良性竞争合作生态。 灵活融资,分散风险。在融资方面,埃塞在经济走廊建设过程 中面临较大的资金瓶颈和融资压力,中方可根据具体项目的性质, 通过商业贷款、优惠贷款或两者相结合的方式,继续向埃塞政府提 供融资支持。在资金需求量大的基础设施建设领域,中资企业可发 挥技术专长及其在埃塞长期作业、熟悉当地情况等优势,以 PPP 的 形式参与到走廊沿线重点基建项目的建设和运营过程中,并逐步多 元化发展,从承包商向投资商转型,将工业生产与城市建设结合起 来。 应当认识到,中国企业的竞争优势并不仅仅在于成本优势,而是 在于能够提供全产业链的解决方案,既包括了基础设施的修建和后 期维护,还包括了上下游产业以及服务业开发。协调国内企业在非 进行组合投资,既可以防止中国企业之间进行高度同质化的恶性竞 争,扩大中国企业的竞争优势,也可以通过上下游产业同时投资而 降低投资风险,带动当地经济持续发展。鉴于在非民营企业防范风 险的能力更弱,政府有必要从融资、信息、人才等方面适度加强对 民营企业的扶持力度,并鼓励企业加强项目可行性调研与企业尽职 调查。应该让援助行动同企业的社会责任建设结合起来,从以政府 主导援助为主,向企业投资和融资合作为主转型,广泛鼓励民营企 业参与。增强企业参与援助的动力能更有效地提升中国企业在非洲 当地的形象,也有利于企业的长期投资和本地化。 28 2. 鼓励“非洲制造,出口中国”,构建以中国为上游、非洲为下游的 全球价值链。 近期国际市场大宗商品和资源价格走低,对资源型的非洲国家冲 击较大,但对非资源型的国家有利,也让非洲国家普遍认识到发展 制造业的重要性。不少非洲国家把工业化上升为国家发展战略,并 把建设工业园区、承接中国产能转移作为实现工业化的重要依托。 这为进一步深化和整合中非贸易、投资、援助关系提供了有利条 件。因此,加强中非产能合作不仅要鼓励非洲国家承接劳动密集型 制造业,还要对非洲国家创造出口渠道和市场。作为激励措施,可 以考虑单方面大幅度开放我国市场,对某些产品出口我国征收低关 税甚至零关税,探讨成立更自由化的中非自由贸易区,拓宽埃塞农 产品和畜牧业产品进入中国的渠道。同时鼓励中资企业参与这类产 品的开发和销售。这样也能够减少埃塞目前对我国的较大的贸易逆 差,缓解埃塞的外债压力。 强调“非洲制造,出口中国”对非洲经济和中非关系持续良性发展 有多方面助推作用。第一,既有助于非洲国家创汇与缓解国际收支 逆差失衡压力,激励非洲继续发展开放型经济,同时也能平衡中非 贸易关系,提升中国对非洲的正面影响力。第二,降低非洲发生债 务和金融危机的可能性,减少中国投资可能的巨大损失,也要避免 在债务国发生支付危机后急于撤资,从而加剧危机国政局动荡。第 三,发展出口导向型的制造业能够创造更多的就业机会,把非洲低 成本劳动力潜在优势转变成现实竞争力,对非洲经济发展与社会稳 定具有战略意义。 3. 继续加大中埃农业合作力度,推动埃塞农业先导的工业化发展战 略同中国的“农业走出去”战略对接。 由于农业仍是埃塞的基础产业,是铁路沿线民众最基本的生活支 柱,因此可以把下一届中非合作论坛举措中的农业援助项目、农用 机械合作、基于小农户的投资项目等放到经济走廊上,调动沿线民 众的积极性,让他们首先受益。 首先在农业示范中心的建设上,需与埃塞本土的示范培训体系更 加紧密地结合,不只培训小农而是更多培养埃塞的中层技术推广 员,且与中资农业投资企业保持密切联系,为其提供必要的信息与 技术支持;继续加强中方援助埃塞的农业职业教育项目;在对埃成 29 套项目援助方面,可适度向农业特别是农田灌溉及农村道路等方面 倾斜;帮助埃塞建立现代化高标准的畜产品检验检疫体系,以助力 其充分发挥其畜牧资源丰富的优势,促进出口创汇;鼓励中资企业 投资埃塞的农业发展,加强对投资埃塞农业企业——特别是具有较 高资质的农业产业化龙头企业——在资金与政策上的支持力度。此 外,在企业层面,可有意识地结合埃塞政府推动的农工综合园在园 区内投资,从而避免在园外孤军作战的情况;同时在铁路沿线(特 别是阿姆哈拉及奥罗莫州)需避免大规模涉地(租买)投资,以规 避族群冲突等可能引发的投资风险,可考虑订单农业、并购或与当 地企业合作投资方式,投资过程中需特别注意与当地社区的沟通。 4. 加强对非经贸人才的培养和扶植,以提高与促进中国企业在非商 业投资的成功率与长远发展。 在这方面最为迫切的是为在非工作的中国人提供在职培养的机 会,中国政府可创造条件为他们联系国内或非洲当地高校,对其进 行在职 MBA 培训,帮助他们了解投资所在国乃至整个非洲大陆的 商业、政治环境,提高语言与商务沟通能力,并拓展他们的人际关 系网;据调研了解,不少在非工作人员存在这样的需求。此外,从 更长远的角度,则有必要在国内高校开设有关非洲政治经济以及历 史文化方面的课程,鼓励和资助年轻学生到非洲交流学习和实践实 习,从而为中国在非长远的经贸发展储备人才。由于中国劳动力成 本的迅速攀升,劳动力本地化已是中国企业在非洲普遍采取的做 法。政府应该引导中国企业在当地规范雇工,并加强宣传中国企业 在创造就业中的贡献,增强当地民众对中国投资的积极印象。 八、结论 埃塞俄比亚过去十年的经济发展成就非凡。维持这一成功势头 需要持续的投资,从而建立起一个现代化的工业体系,融入全球价 值链。然而,目前在埃塞面临着威胁其进一步发展的重大挑战,包 括债务、物流、人力资本和外汇等。这些问题如果不能妥善解决或 改善,可能会直接影响其第二个增长与转型计划的实现,因而当下 也可看作是对埃塞俄比亚工业化与经济发展十分关键的一个攻坚时 期。 依据中国和其他东亚国家和地区的发展经验,以及对埃塞和中 国的实地考察,本报告为埃塞的产业政策和发展提出五个主要方面 30 的建议。首先,我们建议通过增加竞争和新技术来实现物流现代化。 第二,我们主张加大力度开发埃塞在农业产业上的比较优势。第三, 我们对金融体系和外汇管理提出了一些建议,以减轻进出口商的换 汇困难,提出优先考虑那些具有积极溢出效应的行业并进行优先排 序。第四,我们认为,职业教育体系的扩大和创新有助于提高人力 资本和生产力。最后,我们针对发展和创业中扮演主要角色的活动 家、试验型和创新型地方政府提出了一些建议。报告同时也探讨了 有关亚吉经济走廊建设的设想,认为其具备经济走廊建设的基本条 件,也有可能与其工业园战略形成有效互补,从而共同服务于其工 业化转型的目标。 为了进一步提高中国经济对埃塞俄比亚发展的贡献,需要将援 助投资与以上提出的建议紧密地结合。譬如,为了提高人力资本和 筹备工业劳动力,可以扩大中国对埃塞职业教育的援助。政府可以 协助中国在埃塞的投资者建立自己的职业教育机构。同样,对基础 设施的援助也可以与农业产业园区紧密结合,以促进农产品加工业 的发展。尽管中国和埃塞的官员已经开展了多次的经验交流活动, 今后还可以建立起更多制度化的、特别是针对地方政府的知识共享 和培训活动,这将有助于提高埃塞地方官员的能力,建立起积极主 动的创业型地方政府。中国已经参与到埃塞俄比亚的经济发展中并 且效果显著,我们期待中国和埃塞通过更紧密的合作来落实上述建 议,推动中埃合作的深化和埃塞俄比亚的经济持续发展。 31 参考文献 Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. 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Firke博士 埃塞俄比亚铁路公司(ERC):研究和开发主管 Abiy Getachew 先生 埃塞俄比亚航运和物流管理局(ESL):货运代理主管 Emebet 女士 埃塞俄比亚工业园区发展公司(IPDC):首席执行官 Solomon Shiferaw先生 Bole Lemi工业园区:工业园一站式服务经理 Solomon Asfaw先 生,Shints and George 鞋厂 38 东方工业园:力帆、三盛、华坚公司 哈瓦萨工业园区:无锡金茂和永欣公司 联合国工业发展组织亚的斯亚贝巴办事处:代表兼区域办事处 主任 Gustavo Aishemberg先生和国家规划干事 Asegid Adane Mebratu先生 英国贸易投资署(UKTI):埃塞俄比亚办事处主任 Dessalegn Yizgaw先生 中国驻埃塞俄比亚使馆:临时代办刘涛先生 中国驻埃塞俄比亚经济商务处: 参赞刘峪女士 中非发展基金:研究部总经理郝睿博士,埃塞俄比亚办事处经 理毛克先生 中国土木工程集团(CCECC):埃塞俄比亚公司副总裁王希学 先生,阿瓦萨工业园管理委员会总经理韦先生 安徽芜湖经济技术开发区:管委会主任 洪志强先生,奇瑞汽车 重庆自贸区:《江北嘴》杂志总编 陈银华先生,自贸区推广处 处长张宁女士,广达电脑和力帆熊猫 江苏常州经济开发区:战略发展部主任任义权先生,金融发展 处主任 金淼先生,中车戚墅堰机车有限公司 39

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