黄小虎：土地开发利用与区域经济发展（查看）.doc

发展模式转型与土地利用及管理 （在 2007 年海峡两岸土地学术研讨会的发言） 黄小虎 主持人，各位专家、同行，大家上午好。我就这次会议的主题： 土地开发利用与区域经济发展问题，谈点个人的想法。 一 大陆地区发展模式的转型 我个人体会，发展模式主要有四个层次。第一，指导思想；第二， 发展战略；第三，各个部门的各类规划；第四，运行机制。 先来看一看指导思想的转变。 在八十年代和九十年代，我们讲发展是硬道理，对发展的理解， 主要就是经济增长，而衡量增长的标准又主要是 GDP，也就是说在 一个比较长的时间内，（这里不讲学者的讨论和学术界的看法） ，作为 国家管理的主导的东西，那就是这么一个情况。这有它历史的原因和 合理性，但是也存在着不足。在以后的实践中指导思想逐渐变化。首 先经历量变的过程，九十年代初期房地产热，掀起了占地的高潮，耕 地和粮食安全受到了很大的威胁。所以在九十年代中期，提出了耕保 任务，提出保护耕地就是保护我们的生命线。耕地保护实际上是资源 保护。 1997 年黄河断流 287 天，1998 年发大水，是大自然对我们的惩 罚。我们痛定思痛，从 1999 年以后，实行退耕还林、退耕还湖政策， 1 并把环保局升格，加大了环保工作力度。这些，标志着我们逐步把保 护资源环境、保护生态，纳入对发展问题的思考。90 年代以后，因 征地、拆迁、教育、医疗、社保、就业、收入分配等引发的社会矛盾， 也越来越突出，促使人们对相关改革进行反思。2002 年十六大召开 以后，党中央提出了统筹发展，提出了科学发展观，提出了构建和谐 社会，标志着党中央的指导思想发生了质的转变，表明我们对发展的 理解，已不单纯着眼于经济增长，而是更加深刻、全面了。 再看发展战略。 指导思想变了以后，发展战略就要调整。我们目前的发展战略， 概括地说就是“东部率先，西部大开发，东北振兴，中部崛起”。这 个战略的形成，有它的历史必然性，是在以 GDP 为核心指标的情况 下，摸着石头过河，摸出来的结果。回过头来看，因为以 GDP 为核 心，就形成了你追我赶，齐头并进的局面。在这样一个发展态势之下， 国家的增长目标是落不了地的，比如说全国的增长计划是 8％，那么 东部说我要率先，必须得百分之十几，要不然我怎么率先？西部说， 我是大开发，也不能低于 8％。东北老工业基地，为国家做了那么多 的贡献，现在这么困难，要振兴了，也不能 8％。中部说我落后二十 年了，现在要崛起，也不能低于平均数。所以最后的结果，就是 8％ 大家都要突破，最后总的结果就是百分之十几。我们现在的统计是 9 ％、10％，实际上不止，这是由于战略安排造成的。 这样一个战略，现在开始调整、转变，标志就是正在开展的主体 功能区的研究。主体功能区划分为四类：优化发展、重点发展、限制 2 发展、禁止发展。意思就是不再齐头并进了，有的地方以发展为主， 有的地方以保护为主，这是一个重大的战略调整，目前还是刚起步， 远未完成，应当引起理论界、学术界的关注。 第三看看各个部门的规划。 中央的指导思想和国家的发展战略，要通过各类规划加以落实。 目前的规划，以土地利用规划为例，存在着两个问题。一个是不能够 区别对待，大家都有中央精神作依据：中央让我率先，中央让我大开 发，中央让我振兴，中央让我崛起，都要土地管理部门给特殊政策， 都要多给点用地指标。而中央对土地管理的要求是耕地必须保护住， 18 亿亩一亩不能少。在这种情况下，没法区别对待，大家都有中央 精神，该给谁多，该给谁少？只好闭着眼睛一刀切。下一步，如果主 体功能区能够划定、实施，土地管理就能够区别对待了。 第二个问题，现行的土地规划是以耕地保护为主要目标，这是指 导思想在量变过程当中提出来的任务。耕地保护其实也是一种资源保 护，但是从整个资源保护的角度来看，还不够。在土地规划里，目前 还没有生态保护的位置。虽然增加了一个规划环评，但还是程序性的， 还不是规划的内容。现行规划把土地分成三大类：农用地，建设用地， 未利用地。我们重点是要保护耕地，同时要兼顾发展用地。在这样一 个土地分类里边，就没有生态保护的位置。 我最近参加师范大学史培军教授的博士生、我们规划院的冯文利 的博士论文的评审与答辩。了解到史培军团队一些新的研究成果，很 受启发。该博士论文提出，土地规划的土地分类应当增加一个生态用 3 地，把学术界关于生态用地这样一个理论概念，引入到规划的实践当 中，当然目前也还是一种设想。论文提出了小面积搞生产，大面积搞 生态的土地利用的新理念。并且把全国的土地类型，归纳了八种生态 安全的土地利用和土地覆盖空间分布的情况，在这个基础上，提出了 划定区域生态红线的建议。我认为，他们的研究适应了科学发展观和 发展战略调整的需要，是土地利用规划理论的创新，反映了今后土地 利用规划改革的方向。 最后，看看运行机制。 指导思想变了，战略变了，各种规划要调整了，怎么保证这些战 略、规划能够落到实处？必须要有相应的运行机制。 首先是经济机制，里边又有几个方面。一个叫做资源补偿和生态 补偿机制，这里我想举青海的黄河源地区的例子。前几年报刊报道， 黄河源地区的水蓄积量，占整个黄河水量 40％，但是一段时间来水 量大大下降，直接影响到了黄河中下游的生产生活用水。原因就是超 载放牧，大量放羊破坏了草场，造成了严重的水土流失。要解决这个 问题，必须禁牧。带来的社会问题，就是当地的牧民怎么生活？这里 边，生态补偿和资源补偿的问题就提出来了。上游保护，受益的是中 游、下游广大的地区。那么作为中游、下游的地区，或者说国家要不 要对上游这些牧民给予补偿？你要现代化，你要致富，我也要致富， 我致富的手段就一个：放羊，多养羊我才能致富，如果不让养羊，就 得给予补偿。黄河源地区有四万牧民。黄河中下游那么广大的地区， 我们这么大的国家，养活不了四万人吗？我个人认为，就是让这四万 4 人一天什么也不干，大家花钱养着他们也是应该的。我到美国去过几 次，有一个感受，就是我们和美国的差距，主要不在城市建设和设施 上，我们有一些城市，甚至建得比他们的还要漂亮，还要豪华，还要 气派。差距在哪里呢？在美国你无论走到多么偏僻的地方，那里的人 的生活水平，和城里基本上是差不多的。美国的高速公路修到哪，下 边的给水（冷水、热水）、排水、光缆、电缆等基础设施就跟到哪。 任何地方只要需要开发，把这些东西一接，基本的生活就都有了，生 活水准和城里大体一样。那是钱堆出来的，是实力，我们现在还做不 到。到我们偏远地区去看看，那里贫困人口的数量，他们的生活状态、 生活质量，令人辛酸。这就是我们和发达国家的差距所在。这里恐怕 有一个对资源和生态的补偿的问题。资金从何而来？从纵向来看，如 果土地分类增加了生态用地，政府的有关土地收益如新增建设用地有 偿使用费、土地出让金等，就可以用于生态建设。现在，则只能用于 土地整理等，不能适应环保的需要。从横向看，因保护而收益的地区 和人群，有义务用相关税或费等形式补偿保护地区。 经济机制第二方面，就是土地收益分配机制。例如征地补偿，农 地和农村建设用地的流转，城市拆迁安置补偿，还有地价、税收等等， 都涉及土地收益分配，需要认真研究。从理论上来讲，政府应当平等 保护各产权主体。但是从现实来看，应该特别关注和保护那些弱势群 体。 经济机制还包括公共产品和公共服务。其实，生态安全就是典型 的、纯粹的公共产品。前面之所以单独把它提出来，是因为这方面问 5 题越来越突出，需要特别关注，此外，还有教育、医疗、社会保障等 等，这些方面问题，各界讨论已比较多，政策方向也大体明确了。 还有就是组织机制。包括政府机构改革和职能的转变，也包括我 们基层组织的建设和改革。很多的政策，需要基层组织来落实，如果 基层组织没有了，虚了，那么任何政策也难以落实。有的地方原有的 乡村基层组织仍在有效运转，就应充分依靠，不要轻易另起炉灶；有 的地方原有的基层组织已名存实亡，就要考虑重新构建。总之，不能 “一刀切”。 中央提出科学发展、和谐发展以后，各地闻风而动，纷纷探索各 种机制的创新。而发展战略和各部门的规划相对滞后，所以难免在实 际生活当中发生这样那样的摩擦和碰撞。在这样一个过程当中，应该 特别关注基层创造的经验。有一些作法可能合理但不合法，但是合理 的东西迟早有一天会合法。 二 不同类型区域的发展与土地利用。 这个问题很大，只能够谈点粗略的想法。 1、优化发展地区的土地利用。 以上海为例，在土地利用上，恐怕有三个趋势值得关注，一个就 是集约用地，是主要的努力方向，或者叫主攻方向。上海的土地利用 与其他地区相比已经相当集约，但是还有闲置土地和没有充分利用的 土地，仍有很大的潜力。刚才邹玉川理事长已经讲了，这里不再展开。 第二个是异地平衡，跨省区的土地置换，毕竟上海的耕地后备资 6 源很少。目前中央政府对跨省区的置换还没有开口子，但是应该可以 研究。问题在于，跨省的置换不能够简单的掏点造地费就行了，还有 一个购买发展权的问题。禁止发展或者限制发展的地方，重点是发展 农业或者生态保护，但也要享受现化的成果，他的基础设施建设、生 态产业的发展等，上海也应承担相应的责任，这才是统筹发展。 第三个可能的是飞地经济。前一段我参加了一个项目的论证，就 是上海市和凤阳县合作，准备搞一个产业转移基地，实际上是一个开 发区。依托凤阳的玻璃产业的优势（凤阳玻璃产业基础较好，原材料 占全国玻璃产业原材料的 60%，当地有很多玻璃加工企业），把上海 的有关建筑玻璃、汽车玻璃企业，以及相关的一些产业链转移到凤阳 去。对于飞地经济需要研究的问题，主要是利益分配关系。目前的方 案，土地出让金、税收等大头都让上海拿，恐怕不合理。这实际上是 一个双向互利的合作，而不是单方面的支持援助。别的不说，仅上海 企业转出去以后腾出的土地，价值就是无限的。 2、限制和禁止发展地区的土地利用。 以陕北地区为例，我前一段到延安去，亲身感受到那里的巨大变 化。1999 年以后，实行退耕还林还草政策，陕北非常坚决彻底地封 山、禁牧、育林、种草。不到 10 年时间，昔日的黄土高坡彻底改观， 到处郁郁葱葱，林草覆盖率达百分之六、七十，令人振奋。那里比较 好的体现了“小面积搞生产，大面积搞生态”。小面积搞生产，就是 建设基本农田，发展舍饲养殖业，发展林果业，搞经济林和特色干鲜 果品等，同时发展农畜产品加工，产业链越搞越长。再加上那里发现 7 了石油、煤炭，经过不到十年的努力，陕北地区，延安和榆林已经由 全省最落后变为位居前列。延安 1997 年农民人均纯收入 900 元，现 在已经达到 6000 元了。 这里需要探讨的问题，是如何给它补偿。退耕，需要解决人民的 口粮；生态建设，植树造林种草及日常维护都需要投入；发展生态产 业，也需要资金、技术支持。这些都属于生态补偿，资源补偿的问题， 如果不解决，还可能再开荒、砍树、毁草。 3、关于重点发展地区的土地利用。 重点发展地区土地利用变化快，利益关系复杂，比较典型是城乡 接合部。目前来看，需要特别关注的，就是失地农民的生产生活安置 问题。这里涉及很多法律、制度问题需要研究，这里只提出一个问题， 就是在目前的政策、法律框架下，留地政策值得重视。 社保我赞成，但是社保只解决一代人的问题，而留地政策，不管 是变为国有后出让给农民、集体，或者是保留集体土地所有权，都使 农民能够参与非农产业发展，参与城市化，是使农民长远生计有保障 的关键。留地的具体作法，各地有很多创造，有很多好典型，由于时 间关系，就不介绍了。把这个问题解决好了，农民就能安顿好，重点 发展才能够得到保障。 （2007 年 7 月 8 日于呼和浩特） 8