潘家文:城市轨道交通涉及的地上地下空间权利登记问题.pdf

城市轨道交通涉及的地上地下空间 权利登记问题 北京市国土资源局不动产登记处 2015年12月 提 纲 1 北京市现状 2 登记问题 3 解决方案 4 登记实例 一、北京市现状  1969年10月1日北京地铁1号线建成通车，也是中国的第一 条地铁。  北京市轨道交通现有18条运营线路，运营总里程达527公里, 工作日平均客运量为1024万人次，最高日客运量达到1123 万人次。大大缓解了北京市的交通压力,解决北京日益紧缺 的土地资源和方便市民出行问题。  预计到2020年，北京市轨道交通运营里程有望翻一番，超 过1000公里。 一、北京市现状 一、北京市现状  北京市轨道交通大部分位于地下的、也有一部分位于地表或 地上的（机场线、13号线、5号线、八通线、郊区线路等）。  北京市不动产登记部门主要对地表线路，以及地铁站、出入 口和通风口等以地表方式进行了登记：权利类型为划拨，用 途为公共设施。  北京市轨道交通的地上地下线路未进行登记。 二、登记问题 1、法律依据不完善问题  1997年建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》允 许建设单位对其投资建设开发的地下工程自营或依法进行转 让、租赁,但对登记问题也未作出具体规定。  2000年，国土资源部答复广东省国土资源厅第171号函：① 凡是与地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可以 确定为土地使用权。具体登记时，将地下建筑物的建筑面积 计入整体建筑总面积，然后按权利人拥有的地下建筑面积占 整体建筑面积的比例分摊地面上的土地面积。②离开地面一 定深度单独建造的地下建筑物，其土地权利可确定为土地使 用权(地下)。具体登记时，其土地面积为地下建筑物垂直投 影面积，并在备注栏说明相应地上土地使用权的特征。” 二、登记问题  《物权法》第136条：“建设用地使用权可以在土地的地表、 地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损 害已设立的用益物权。”其规定的建设用地分层利用，一定 程度上参考了区分地上、地下权，将空间使用权纳入了建设 用地使用权范畴，这也是规范土地空间权利最大的民事法律 依据。  《土地登记办法》第5条：“宗地是指土地权属界线封闭的地 块或者空间”。 以上法律法规虽然对土地空间使用权进行了规定，但尚未形 成完整体系，也缺乏可操作性。 二、登记问题 2、登记与发改、规划、土地利用的衔接问题  轨道交通建设流程一般为发改立项、规划审批、土地审批， 但发改立项、规划审批都在土地之前，登记实际是建设项目 审批手续的末位环节。如果之前的发改和规划，包括以此为 依据的供地文件中均没有明确独立的空间权利，在最终登记 环节也不可能设立独立的空间使用权，因此需要与发改和规 划紧密衔接。  另外利用部门在地价核定、范围确定、合同签署等方面也需 要进行衔接。 二、登记问题 3、指界问题  地籍调查是土地登记的必要环节，而指界是地籍调查的重 要环节。实践工作中有相关行业标准：《城镇地籍调查规 程》、《北京市地籍调查技术规程》。但这是标准主要针 对地表空间，而地上地上空间没有涉及。  如果地上、地下空间分层独自确定土地使用权，其每一层 均会成为一个独立的权属立体空间。指界是否还有必要， 如果指界的话如何操作，是否要考虑纵向空间指界问题， 这些都是需要解决的问题。 二、登记问题 4、地籍测绘问题 目前主流的测绘方法主要是地籍平面控制测量，所依据的 是地籍平面控制测量坐标系，考虑到地上、地下空间的立 体需求以及地下测绘的难度，在目前技术尚不具备三维地 籍测绘的情况下，如何运用现有技术，进行地上及地下空 间测绘，如何表现地上、地下空间特点，最终形成什么样 的测绘成果，这都是地上、地下空间登记中必须要解决的 技术问题。 二、登记问题 5、地籍信息系统开发问题 目前我市使用的地籍信息系统主要是基于二维平面开发的， 通过系统可以管理平面宗地间的关系。但考虑到在处理地 上、地下空间时，会更倾向于通过三维立体空间解决地上、 地下空间问题。这些基本上是当前应用系统完全无法实现 的，如何通过地籍系统反应空间位置、不同空间的邻宗关 系，并更加便捷、清晰的进行管理，都是未来地籍系统开 发需要解决的问题。 三、解决方案 1、从立法角度完善权利体系  城市地上地下空间权的登记：根据物权法定原则和登记生 效原则，建议将“地上地下空间权”作为一项独立的权利 加以规定，并进行登记。  城市地上地下空间权的权利性质：权利性质是登记的前提 和基础，所以首先要确定地上地下空间权利性质。  城市地上地下空间产权主体：作为一种独立的不动产权， 需要明确所有权主体和使用权主体，按照目前的土地制度， 所有权主体应为国家。 三、解决方案  城市地上地下空间权的出让、转让、租赁和抵押：可以按 照地表情况加以完善。  城市地上地下空间使用权存续期限：可以参照地表土地使 用权期限（40年、50年、70年）。  基于不同的城市海拔、地势的不同，对此不宜采用固定的 深度予以认定。2008年发布的《国有建设用地使用权出让 合同》规定：“出让宗地空间范围是以平面界址点所构成 的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围”。 三、解决方案 2、指界处理方式  地上空间相邻主体按日常地籍调查技术规程要求指界。  地下空间开发，在其建设项目符合规划建设条件的情况下， 不再履行指界手续。其中项目建设前以取得建设工程规划 许可证确认其是否符合规划建设条件；项目建成后以取得 规划验收通知单确认其是否符合规划建设条件。  地下空间还可以通过公告方式确认用地范围，将地下空间 宗地图，地上投影示意图、界址点坐标予以公示，无异议 的视为指界完成。  地上、地下空间在尚未开发情况下，不具备现场指界的条 件，也无围墙等作为参照物时，可采用书面指界方式，以 书面材料为主、有条件时结合现场指界方法。 三、解决方案 3、地籍测绘处理方式 地籍测绘成果主要有地籍测绘面积成果资料和宗地图，反映了 土地的面积、位置、形状、相邻关系等基本情况。在地上地下 空间登记中，权属管理从二维平面发展到三维立体空间，因此 地籍测绘需要进行相应调整：  地上空间仍按照现行测绘方式办理，区别是必须计算高度，并 在测绘成果中进行标示。  地下空间测绘可以探索以下技术方法：比如应用免棱镜全站仪 技术解决地下空间特征点难以放置棱镜以及棱镜偏差问题；利 用三维激光扫描获取地下空间内表面特征的地籍测量技术；引 入地质雷达法地球物理探测技术来获取地下空间的墙体厚度； 可以采用基于地下空间已有图件资料的内业处理方法实现地下 空间地籍测绘等。 三、解决方案  宗地图： 现有宗地图为标示平面二维空间关系图纸，一般包括界址点、 相邻界址点长度、形状、位置、四至以及土地使用权人、比例 尺、图号、制图时间等内容。 考虑到地下、地上土地使用权的特性，其宗地图建议分层表示， 由两张图纸组成，以水平面垂直投影最大面积平面图为主，增 加地上、地上空间位置示意图描述其位置。其中水平垂直投影 最大面积平面图标明形状及相邻界址点长度，位置示意图描述 地上地下空间投影在地表的具体位置和四至情况。 三、解决方案 4、地籍信息系统处理方式 （1）管理三维立体空间就是要建立三维地籍信息系统。目前， 三维地籍信息系统技术已经基本成熟：  三维数字地面模型不仅能够表达三维地表模型，还可以在 上面叠加矢量空间数据和影像数据，以及三维地物模型。  最近几年出现一种新的地理信息系统技术，基于数字地球 模型的软件如GoogleEarth及Skyline提供了三维空间数据 浏览和发布平台，它们可以将影像、二维平面、三维地物 模型以及三维数字地面模型进行很好的融合，也可以对三 维地物模型附加属性上去进行图形和属性的交互查询。 三、解决方案 （2）考虑到与原有系统和数据衔接，注意以下因素：  原有的非基于地理信息系统技术的软件要尽可能得到应用， 避免重复研发增加工作量。  尽可能利用原有的数据，减少系统建设的投入。  尽可能利用原有地籍数据权属的查询、分析和统计功能， 可以减轻系统研发的工作量。 四、登记实例 通 惠 家 园 四、登记实例  “通惠家园”是1998年开始建设的“重点工程”，建筑面积 60余万平方米，建在东西长1291米，南北宽226米，距地面高 11.6米的朝阳区八王坟地铁车辆段平台上。小区自西向东依 次分为B、C、D、E四个区。  八王坟地铁车辆段分为三层： 第一层是车辆段使用，主要设有车库、修理车间和管理用 房。第二层为设备管道层，主要设有为车辆服务的各种设备 和为通惠家园小区服务的各种管网及各种配套设施。其中包 括12个变电所、3个热力站、9个水泵房、1个电话局，以及自 行车和小型机动车库。第三层是通惠家园小区所坐落的大平 台。偌大的水泥平台由20000根桩基、4700多座承台、4700多 根平台支撑柱稳固地支撑，60余万平方米的小区就建在这个 大平台之上。 四、登记实例  该地块面积29.5公顷，由北京市城市开发集团有限责任公司 和北京市地下铁道总公司分不同空间层次进行开发利用。其 中北京城市开发集团公司占有49%的面积，地铁总公司占有 51%的面积。  实际利用时，从面积上是无法分割的，因此我局按照双方协 议，按照比例分摊后进行登记发证。 随着轨道交通建设的发展，为合理利用土地，一些连同地铁站、 商业等在内的综合体建设逐渐增多，各方对土地的利用不能 以宗地面积分割、分摊时，需要对其进行权利范围界定。因 此迫切需要出台地上地下空间权利的相关政策，来指导各地 不动产登记工作。 请批评指正 谢谢！